O que é Gestão Pública

Objetivos

- Recuperar conceitos e termos que são comuns na prática de um gestor público.
- Analisar o estado-da-arte da gestão pública a partir dos termos e conceitos apresentados.

Palavras-chave:
Governo, administração pública, gestão pública, princípios, competência constitucionais, políticas públicas.


O presente texto tem como objetivo recuperar conceitos e termos que são comuns na prática de um gestor público. Ele se conecta aos demais por complementar os conceitos trabalhados, até então, e por materializar pontos abordados nos outros textos. Abordará também, conceitos importantes para o campo da gestão pública.

Governo, administração pública e gestão pública: delimitação para melhor atuação

Essas três palavras, que se transformam em conceitos, nomeadores do subtítulo, são dadas como sinônimas pelo senso comum. Contudo, num olhar mais cuidadoso, cada um dos termos dá significado a um campo distinto, que precisa ser bem delimitado para sua clareza e consciência de seu relacionamento com os demais e a compreensão dos limites e potencialidades de cada um.
O diferencial dos três acontece pelo relacionamento com alguns fatores fundamentais em quaisquer relações sociais. Esses conceitos compõem a esfera social, aquela que interpreta cada sociedade. Trata-se da política, da economia e da cultura.
A política está aqui entendida como uma ação que inicia os pactos sociais, construídos entre as pessoas desde o momento da comunicação, que criam conexões a partir da linguagem. Em seguida, a economia, relação que na forma mais primária estabelece os vínculos de sobrevivência entre as pessoas. E, por fim, a cultura como elemento simbólico e materialidade nas/das relações mais singulares. Para esses três aspectos, cada conceito se articula aos demais, ora em relações de dependência, ora de ação.
O governo, estrutura de ação temporal que é escolhido entre outros projetos, depende da política, pois está suportado pelo interesse de um grupo. Contudo, os elos de dependência entre os dois, governo e política, ocorrem também para a manutenção de um projeto mais duradouro que rompe mandatos. Relação semelhante se dá com a dimensão da economia. O governo deve compreender a cultura para agregar demandas que são transparecidas nessa esfera desde os discursos até os programas.
A administração pública, por sua vez, não depende da política, mas se relaciona com a mesma. Tal visão também se aplica para a dimensão econômica. Por sua vez, a cultura deve ser elemento de interpretação para alcançar um conceito de administração pública mais adequado a cada realidade.
Entre essas duas dimensões, a política e a economia, está a gestão pública, pois ela constrói elementos de longo prazo, mas devem atender uma demanda pontual. Ou seja, a construção de agendas, fatos políticos, deve fomentar a atuação de uma gestão pública que, por sua vez, traduza e articule essas ações pontuais às inúmeras outras, colocando-as em um projeto duradouro. Essa tradução da política para o campo burocrático ocorre em esferas relativamente menores já que deve compreender cada demanda. Assim, o espaço de atuação da gestão pública é um espaço local: empreendimentos, comunidades e municípios. Para tanto, a gestão da cultura ocorre como campo de interpretação para a ação.
Sistematizando os pontos apresentados, chega-se ao seguinte quadro:

Quadro 1 – Sistematização dos conceitos: governo, administração pública e gestão pública

Governo
Administração Pública
Gestão Pública
Política
Depende para chegar onde está e talvez para se manter.
Não depende, mas se relaciona.
Está relacionada e depende para a definição de prioridades.
Economia
Depende de como está e para se manter.
Não depende, mas se relaciona em contexto estrutural.
Depende e se relaciona em nível de empreendimentos, comunidades e localidades.
Cultura
Deve compreender.
Deve saber interpretar.
Deve interpretar e agir.

A variável tempo, entrando no quadro anterior, auxilia o entendimento das relações necessárias em cada conceito. O governo tem um recorte temporal que tenta se legitimar[1][Pr1] para que seja mais prolongado. A administração pública é perene e sustenta a sociedade em suas relações econômicas e organizativas. Por sua vez, a gestão se coloca entre essas duas esferas, pois ela tem o plano de ação em um espaço temporal, assim como o governo, mas ela deve compreender a dinâmica perene da administração pública.

Formação do gestor público: educatividade para o econômico e o político

Para iniciar a discussão, apresentamos um trecho de Paula (2008, p. 166 e 167) que traduz boa parte das preocupações que a formação contemporânea de gestores públicos contemplam. Segundo a autora, para essa formação é necessária “a combinação entre o saber acadêmico e a crítica social, que também tem relação com a resistência dos cientistas sociais em se dedicarem às ciências aplicadas e das áreas em criarem oportunidades para cientistas sociais”.
Em novas palavras, a formação de um gestor público contemporâneo deve contemplar a leitura e interpretação da sociedade, estabelecida pelos laços sociais, desde os momentos históricos até o ato de projetar ação para o futuro.
Para essa realização, é necessária a integração entre os elementos da política e da administração pública. Assim, o ato da gestão pública está compreendido em um tempo e espaço, mas não pode perder de vista as raízes históricas de cada localidade, nem a projeção futura das consequências de cada ação. Para o nível do empreendimento comunitário e mesmo dos limites municipais, o gestor público é o agente responsável por criar perenidade nos projetos políticos demandados pela sociedade.
Nessa compreensão, a formação de administradores públicos e de agentes políticos é diferenciada, mas a educatividade do gestor público deve contemplar ambas.
Antes de tudo, é necessário compreender quem são os gestores em qualquer estrutura governamental. Por exemplo, um prefeito é um gestor público? Um vereador é um gestor público? Um secretário de governo é gestor público? O presidente é o gestor público? Os gerentes são gestores públicos?
Na delimitação conceitual realizada todos desses são gestores públicos, pois são agentes estatais. Por outro lado, os gestores das organizações sociais são gestores públicos? Análises realizadas para essas organizações (REZENDE, 2008; SCHMIDT, 2008) demonstram que justamente pela difusão do controle esses cargos não poderiam ser considerados gestores. Isso aponta na direção de que o gestor público é o agente público que projeta ações com base no interesse da coletividade e que é passível de controle e tutela burocrática. Assim, a formação do gestor deve contemplar esses aspectos: a política e os instrumentos da burocracia.

Princípios da gestão pública: compreensão das bases para a atuação

A gestão pública é a razão de existência de um governo frente às demandas sociais e políticas a partir da utilização da administração pública. Para isso, em qualquer ação da gestão, alguns princípios devem ser o ponto de partida e os pressupostos de toda ação dos governos e das gestões públicas. A Constituição Federal de 1988 traz em seu artigo 37, alterado pela Emenda Constitucional 19/98, a seguinte redação:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência... (BRASIL, 1988).

Esse artigo explicita os princípios dentro do texto constitucional, fato que reforça o teor e a necessidade de contemplar tais princípios. Detalhamos abaixo cada um dos pontos apresentados anteriormente:

Princípio da Legalidade: Determina que o administrador público só poderá fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies normativas, inexistindo incidência de sua vontade subjetiva. Ou seja, só é permitido fazer o que a lei autoriza sob a pena de invalidade do ato se dela se afastar.
Princípio da Impessoalidade: Impõe ao administrador público que só pratique o ato de acordo com seu fim legal. Essa obrigação afasta interesses pessoas, tanto do gestor quanto dos beneficiados, de qualquer ação, garantindo a realização e o interesse público.
Princípio da Moralidade: Constitui pressuposto de validade de todo ato da administração pública. Não basta ao gestor público o estrito cumprimento da legalidade. Devendo ele, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça. Em outras palavras, ao Gestor Público cabe zelar pelo senso de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho e à ética das instituições.
Princípio da Publicidade: Determina que o ato administrativo só pode iniciar seus efeitos e ações quando levado ao conhecimento público em geral. A publicidade se faz ou pela inserção do ato no Diário Oficial, ou por publicação na imprensa, ou por divulgação afixada em local próprio.
Princípio da Eficiência: Pressupõe que a atividade administrativa deve orientar-se para alcançar resultado de interesse público. Manter, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar resultados quanto à eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Pretende garantir maior qualidade na atividade pública e na prestação dos serviços públicos (Princípio incluído pela EMENDA CONSTITUCIONAL n° 19/1998).

A probidade na gestão pública, tema que ganhou destaque após a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 101/2000), é um dos pressupostos dos princípios da moralidade e da eficiência. A Lei, sancionada em maio de 2000 trata sobre o modo como os entes estatais e a gestão pública devem administrar seus recursos orçamentários, com o objetivo de assegurar uma gestão fiscal revestida de responsabilidade e transparência.
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê penalização, responsabilização do gestor pelos atos em que houver descumprimento das normas que estabelece. Os responsáveis pelo descumprimento das determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal poderão sofrer, em certos casos, sanções previstas no Código Penal e na Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal. O mesmo critério de responsabilização é previsto no Estatuto da Cidade, quando prevê crimes de improbidade administrativa imputados ao gestor que descumprir as determinações da Lei para a Reforma Urbana, como a não realização das audiências públicas.

Competências constitucionais: compreensão das áreas para atuação

As competências de cada esfera de governo (União, Estados e Municípios), e, portanto, de seus entes (Administração direta e indireta), estão definidas na Constituição Federal de 1988, que também estabelece o que lhes é vedado. Para um melhor entendimento do sistema de competências das esferas, é necessária uma primeira abordagem sobre o pacto federativo brasileiro.
O federalismo pode ser caracterizado como o pacto de um determinado número de unidades territoriais autônomas para finalidades comuns. Trata-se de uma organização político-territorial do poder com base na dupla autonomia: a dos entes federados (governos subnacionais) e a do governo central (União). Os primeiros têm autonomia para gerir questões políticas e econômicas locais, e o segundo tem finalidade de representar e fazer valer os interesses de toda a população.
Entretanto, a autonomia dos entes federados não é irrestrita, tendo em vista a necessária interdependência entre os entes federados para compatibilizar os interesses locais com os interesses nacionais. A ausência dessa relação configura, não uma federação, mas uma confederação, que é o caso da Comunidade Econômica Europeia.
Um federalismo ideal não se caracteriza pela descentralização, porém supõe que a autoridade central não centralize o poder. Ou seja, tem como pressuposto a existência de poderes difusos em que o governo central disponha de poder para muitas decisões, mas que não controle todas, considerando um compromisso entre difusão e concentração de poder político (ALMEIDA, 2001).
O Estado brasileiro não é um ente abstrato. Ele é composto por instituições políticas e sociais e tem um determinando regime e uma forma de organização. Esse regime é o republicano e a forma é a federativa, pois o art. 1º da Constituição Federal estabelece “A República Federativa do Brasil, formada por união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito [...]”.
A Constituição Federal de 1988 pretendeu romper com a lógica do movimento pendular entre centralização e descentralização no Brasil. Essa associação inova com o padrão de organização federativa mais descentralizado do que as outras 14 federações[2][Pr2] existentes no mundo. Isso ocorre na inclusão do município, esfera local como ente federativo, político-territorial no seu pacto.
O federalismo em sua forma de organização pode atuar em duas frentes: competição e colaboração (cf. ABRUCIO e SOARES, 2001). Dessa forma, as competências são distribuídas em um sistema de responsabilidades ora privativas de cada esfera, ora concorrente ou como ação suplementar. O quadro abaixo apresenta uma sistematização dessas competências.

Quadro 2 – Competências constitucionais
Explicando o quadro, vemos que os artigos 21 e 22 organizam as competências privativas da União tanto legislativa quanto administrativamente. O artigo 23 relaciona as competências comuns a todos os entes federativos; o artigo 24 trata das competências concorrentes e suplementares e o § 1.º do artigo 25 determina aos Estados a denominada competência residual ou remanescente e, por último, o artigo 30 dispõe especificamente sobre as competências municipais[3].[Pr3] Quanto ao Distrito Federal,, as competências legislativas dos Estados e Municípios lhe são conferidas, no limite de seu território, pelo § 1.º do artigo 32.
As definições das competências dos Estados seguem o costume observado na maioria das Constituições de países organizados sob a forma de Federação, segundo a qual cabem aos Estados-membros todos os poderes que, explícita ou implicitamente, não lhes sejam vedados pela Constituição. Neste sentido, é identificado o conteúdo da linguagem utilizada na Constituição Brasileira de 1988, que estabelece que os Estados organizar-se-ão e reger-se-ão pelas Constituições e leis que adotarem, respeitados os princípios que constam na Lei Maior. Isto significa dizer que os Estados têm competências para atuar em todos os campos, exceto naqueles em que a Constituição Federal reservou à União e aos Municípios.
Quanto aos Municípios, suas competências estão expressas nos artigos 29 e 30 da Constituição Federal, que estabelecem as diretrizes para a organização da Lei Orgânica Municipal – LOM (Constituição Municipal) e das demais matérias que estão sob sua responsabilidade. Frente a isso, está estabelecida a Autonomia Municipal Fundamental.
De forma mais detalhada, as competências e a autonomia municipal se estabelecem por 5 (cinco) motivos, são elas:

· Autonomia Política – eleição direta de seu prefeito, vice e vereadores;
· Autonomia Administrativa – organização dos serviços públicos de interesse local;
· Autonomia Arrecadação Financeira – instituição e arrecadação de seus tributos (vale, no entanto, uma ressalva de que os municípios não têm competência para legislar sobre os principais tributos que oneram a produção e circulação de mercadorias e produtos no País, e que representam as maiores fontes de arrecadação nacional);
· Autonomia Legislativa – competência para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive complementando e/ou suplementando a legislação estadual e federal e a capacidade de elaborar a Lei Orgânica do Município.
· Autonomia Aplicação Financeira – assegurada a livre aplicação da receita municipal, mediante a prestação de contas e a publicação de balancetes em acordo com a legislação vigente, especialmente a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Em resumo, ao Município compete prover tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua população, podendo este, quando de seu interesse, estabelecer parcerias com outros municípios.
A consolidação do modelo descentralizado de governo ainda carece, no Brasil, de um rol de importantes ajustes. Entre eles, destaca-se a necessidade de uma maior cooperação e harmonização entre as três esferas de governo e de uma definição mais precisa de suas responsabilidades. A cooperação intermunicipal se insere nesse modelo como resposta às transformações do federalismo brasileiro apontando caminhos de coordenação a partir da cooperação.

Políticas públicas: o espaço de atuação do gestor público

Nas últimas décadas, os municípios têm tido uma participação ativa e fundamental nas transformações políticas da sociedade brasileira. Foi assim no processo de redemocratização no início da década de 80, consolidado na Constituição de 1988. A descentralização de importantes áreas sociais transformou os municípios em executores de parcela significativa dos gastos públicos no País, gerenciando recursos, bens e serviços de grande complexidade, como saúde, educação, promoção social, meio ambiente e política urbana.
Os indicadores de desenvolvimento humano desde o ano 2000 já demonstram avanços. Isso converge com um momento de transferência de responsabilidade para as esferas locais, fato que demonstra a apropriação dessas esferas dos serviços prestados por meio das políticas públicas.
Associada a essa melhoria, as transformações políticas neste período também são significativas. O cenário que os novos executivos locais enfrentam é de uma sociedade que amadurece a cada dia e que está disposta a fiscalizar e participar do mandato outorgado.
As propostas são de transformação global, mas as soluções que se buscam e as formas de implementação são locais. É na localidade que se formula os pressupostos dos novos modelos de gestão pública. As experiências locais exitosas dão os parâmetros para que se construam novas formas de governar. Propostas que têm por princípio a ampliação dos controles sociais e a autodeterminação das comunidades.
Áreas-fins e áreas-meios
As áreas-fins são aquelas que tratam da finalidade de qualquer ação governamental (por exemplo, saúde, educação, infra-estrutura).
Por sua vez, áreas-meios são aquelas que dão suporte para a realização das finalidades. São áreas como finanças, recursos humanos, administração de materiais.A descentralização ampliou, enormemente, a capacidade do governo local em resolver os problemas da sua comunidade. Entretanto, a resistência às mudanças fez com que essas novas políticas se estruturassem de forma isolada, sobrepostas na máquina administrativa como sub-sistemas estanques que não interagem e conflitam entre si, dentro da estrutura de governo. É muito comum a existência de conflitos entre áreas-meios e áreas-fins; estruturas antigas e novas; secretarias e departamentos que parecem “ilhas” dentro da mesma organização.
A função necessária para o atual estágio de organização das gestões municipais é o planejamento. Não como uma nova e poderosa unidade que a tudo comanda, mas como função orgânica e instrumento de gestão. O ato de planejar consiste em conhecer a realidade que se vai intervir, escolher as formas de intervenção e as estratégias para conduzir as ações de governo na construção de um projeto de desenvolvimento integral da localidade.
Compondo o sistema administrativo de qualquer gestão, além do planejamento, é necessário realizar a organização, o monitoramento e a avaliação. A organização está associada à descrição e à realização das etapas do processo de gestão. O monitoramento está associado ao controle e à direção. E, por fim, a avaliação que permite inserir as atividades dentro de uma dinâmica de compreensão dos reais impactos de sua ação.

Figura 1 – Ciclo da Gestão Pública

A figura anterior demonstra etapas do processo de gestão pública. É importante compreender que essas são aproximações e reduções de todos os processos, excluindo a riqueza que a diversidade e a especificidade poderia trazer. Além disso, não é nomeado, no contexto dessa esquematização, a responsabilidade por cada etapa.

Apontamentos finais

Este texto teve por objetivo recuperar conceitos centrais para a discussão da gestão pública. Sustentou-se que a gestão pública é um meio entre o governo e a administração pública. Como tal, sua função deve ser transitar, em todas as ações, entre a dimensão política e a dimensão da administração pública.
Nessa visão, a ação de compartilhar decisões com a sociedade é uma ação central e rompe com a tradição e a formação do Estado nacional, vista nos textos anteriores e nos componentes do módulo. Pensar a gestão como um campo específico de estudos e pesquisas auxilia na construção de referencial teórico e compreensão para a prática de uma ciência aplicada. Este é o desafio da formação dos gestores públicos no contexto contemporâneo.
Para isso, é necessário compreender os limites e as potencialidades de cada ação a partir de instrumentos e técnicas adequadas de realização de qualquer ação em prol do bem comum, ato do Gestor Público. Nesse sentido, o processo de gestão, dividido em planejamento, organização, monitoramento e avaliação, apresenta o caminho para as potencialidades que devem ser sempre compartilhadas entre a governança de cada localidade.


BIBLIOGRAFIA


ABRUCIO, Luis Fernando; SOARES, Márcia Miranda. Redes federativas no Brasil: cooperação intermunicipal no Grande ABC. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, Séries Pesquisas, n. 24, 2001.

ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: idéias, hipóteses e evidências. Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais, São Paulo, n. 51, p. 13-34, jan./jun. 2001.

LEGITIMAR. In: HOUAISS: dicionário da língua portuguesa. Rio de janeiro: Objetiva. 2008.

PAULA, Ana Paula Paes. Administração pública gerencial e construção democrática no Brasil: uma abordagem crítica. In: XXV ENCONTRO NACIONAL DOS PROGRAMAS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO. Anais do XXV ENCONTRO NACIONAL DOS PROGRAMAS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO, 2001, CAMPINAS. CAMPINAS E RIO DE JANEIRO: ANPAD, 2001. p. 1-15.

_____________. Administração pública brasileira: entre o gerencialismo e a gestão social. Revista de Administração de Empresas. São Paulo: FGV. v. 45, n. 1, p. 36-49, 2005.

_____________. Por uma nova gestão pública. 2. ed. São Paulo: FGV, 2008

REZENDE, Flavio da Cunha. O ajuste gerencial e seus limites: a falha seqüencial em perspectiva comparada. Revista de Sociologia e Política: Curitiba, v. 16, suppl. 0, ago. 2008.

SCHMIDT, Vera Viviane. Organizações sociais: o ciclo de uma política de reforma administrativa em São Paulo. In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTEGRADAS, 2008, SÃO BERNARDO DO CAMPO. Anais do SEMINÁRIO INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTEGRADAS. SÃO BERNARDO DO CAMPO: Editora Metodista, 2008..

SOARES, Márcia Miranda. Federação, democracia e instituições políticas. Lua Nova, São Paulo, n. 44, p. 39-55, 1998.





[1] Ser reconhecido como autêntico (HOUAISS, 2008).
[2] Estados Unidos, Canadá, Austrália, Áustria, Suíça, Alemanha, Argentina, Brasil, México. Venezuela, Índia, Nigéria, Paquistão e Malásia (Cf. Soares, 1998).
[3] Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

[Pr1]Numeração de rodapé 1;

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[Pr2]Alterar numeração para 2.


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[Pr3]Alterar para 3.

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