ORGANIZAÇÕES E GESTÃO: CONCEITOS ESSENCIAIS

Conheça os outros textos dessa série: Gestão Pública no Brasil: um passeio histório e contemporâneo e Gestão Pública no Brasil: conceito e práticas cotidianas

Objetivos
- Compreender a dinâmica de constituição de uma organização, como conceito, contextualizada a partir de uma prática de gestão pública.
- Discutir o campo teórico-prático da gestão.
- Refletir sobre a gestão pública societal.

Palavras-chave:
Burocracia, gestão, organização, trabalho, gestão pública societal.

Introdução:

Não é possível existir um descolamento dos aspectos históricos e culturais para o entendimento do que seja "Administração Pública". É certo, porém, que em sua forma ideal, o campo da gestão pública conta com conceitos bem definidos, mas que são problematizados na prática. Por exemplo, um dos conceitos relacionados com a ideia de gestão pública é a divulgação de todas as informações públicas. Na realidade, isso é bastante difícil de ser constatado pelos exemplos encontrados em empresas estatais, câmaras de vereadores e executivos em todo Brasil. Isso está associado a diversos fatores e relacionado ao nascimento das estruturas estatais brasileiras. Como aponta Ribeiro (1995), o Brasil é marcado por uma ordem social uniformizadora que constrange e deforma a expressão múltipla do povo nos seus modos de ser, e o Estado não conseguiu romper com essa ordem. Ou seja, as estruturas estatais nacionais nascem associadas aos componentes patriarcais presentes em nossa sociedade, e não como fruto de uma evolução conquistada pelo acesso da maioria às decisões políticas.

A abordagem sobre “Gestão Pública no Brasil” tem por objetivo avaliar a estruturação administrativa e finalística dos municípios no contexto nacional contemporâneo. Para tanto, o módulo está dividido em três textos conexos e complementares: o primeiro texto aborda a gestão e a organização como um campo de estudo, em busca de alicerces teóricos para a construção de uma visão diferenciada sobre a gestão pública. Em seguida, aborda-se uma visão histórica sobre a constituição do que se entende por gestão pública no Brasil, como um exercício de olhar crítico para as realidades como algo construído no tempo (Gestão Pública no Brasil: um passeio histório e contemporâneo). Por fim, aplicam-se conceitos e práticas cotidianas às realidades e visões sobre a gestão pública (Gestão Pública no Brasil: conceito e práticas cotidianas).

Este primeiro texto tem por objetivo compreender a dinâmica de constituição de uma organização, como conceito, contextualizada a partir de uma prática de gestão pública. Para isso, são objetivos específicos discorrer sobre o conceito de gestão e organizações, abordar a teoria da burocracia e iluminar algumas das consequências que a realização desses conceitos acarretam para o campo da gestão pública.

Com a leitura deste texto, você terá a compreensão teórico-conceitual desse campo de estudos, que é a Gestão Pública. Debruçaremos, de início, na primeira palavra, gestão, para que na sequência enfoquemos na segunda, ou seja a noção de público. Nessa construção, buscamos bases para o entendimento da gestão pública como um campo teórico distinto da gestão privada, apesar de as duas partirem do mesmo princípio burocrático. Contudo, a diferenciação do surgimento de cada uma demarca a intenção política de um olhar para uma gestão mais participativa e inclusiva.

BUROCRACIA: A GESTÃO DA VIDA

Weber (2002) constrói o conceito de burocracia como resultado de uma série de pesquisas realizadas desde o campo da sociologia das religiões até o entendimento das relações campesinas de trabalho. Contemporâneo à criação do Estado bismarkiano, Weber criticava as repercussões que aquele modelo de governo conduzia. Para o sociólogo, naquela época, existia uma adoração à figura do chanceler, fato que tinha um custo social altíssimo. Conforme Tragtemberg (2006, p. 151), sociólogo brasileiro: “O chanceler de ferro legara uma Alemanha sem qualquer cultura política e sem qualquer vontade política própria, governada por burocratas”. Com isso, conclui Weber na interpretação de Tragtemberg (p. 152), “o domínio do grande homem nem sempre é o meio mais idôneo à educação política”.
Nessa visão de Weber, encontra-se a constituição do que o mesmo chama de Estado corporativo, pois, nesse modelo, as estruturas estatais estariam a serviço das corporações e de sua vontade de acabar com a concorrência.
Assim, Tragtemberg (p. 160) aponta que, para Weber:

               [...] o Estado corporativo representaria o domínio absoluto do cartel capitalista que não tomaria em consideração ideais como lucro conforme à natureza, economia comunitária conceitos produzidos por abismal insensatez. Weber assinala, pelo contrário, que os donos absolutos e incontroláveis do Estado serão banqueiros e empresários capitalistas em tal ordenação capitalista, tutelando os resultados das lutas eleitorais.

Assim, Weber entende que a solução corporativa é inadequada, pois confunde duas instâncias: economia e política (TRAGTEMBERG, 2006). A burocratização é o caminho inevitável. Mas o que é burocracia para Weber? Tragtemberg (p. 171) oferece a resposta:

                       A burocracia para ele (Weber) era um tipo de poder. Burocracia é igual à organização. É um sistema racional em que a divisão de trabalho se dá racionalmente com vistas a fins. A ação racional burocrática é a coerência da relação entre meios e fins visados.

Nas primeiras aproximações ao conceito, muito mais do que estrutura, a burocracia está associada a um tipo de dominação. Em outras palavras, o sentido da burocracia extrapola o sentido de mediação e passa a representar a dominação. O poder, nesse princípio, se institucionaliza como um núcleo, evitando conflitos e instabilidades para o sistema. Dessa forma, como cita Weber (2002, p. 161), “as conseqüências da burocracia dependem, portanto, da direção que os poderes que usam o aparato lhe derem”. Contextualizando essa afirmação para o caso brasileiro subentende-se que as elites[1] se valeram da burocracia para “reproduzir a cultura material do capitalismo mais avançado”, calando “a expressão das ansiedades e aspirações das forças sociais da população de forma geral” (FURTADO, 1984, p. 31).
Nessa interpretação, a estrutura está a serviço de um objetivo de poucos, e as técnicas e informações são usadas como forma de afastamento do interesse desses poucos para a estabilidade do aparelho burocrático. Nesse sentido, os princípios da burocracia são meios e instrumentais para alcançar tal objetivo. Um exemplo disso pode ser tirado da afirmação de Weber (2002, p. 163), dizendo que “toda burocracia busca aumentar a superioridade dos que são profissionalmente informados, mantendo secretos seu conhecimento e intenções”. É o que Weber (2002) denomina como a superioridade técnica.

A burocracia, em sua forma estruturada, utiliza-se de características e técnicas. Na prática, demonstram um real ganho de organização para as relações humanas. O contraditório desse ganho se dá justamente pelo sucesso da burocracia em estar associada justamente ao afastamento do elemento mais humano do processo de organização. Para a sua boa aplicação, elementos, como amor, ódio, e elementos irracionais, são afastados da esfera dos negócios. Para isso, todas as ações devem ser baseadas em regras, e o negócio oficial é guiado por elas (isso sustenta o princípio da legalidade). Nas sociedades contemporâneas, a lei (em sentido strictu) é esse elemento que determina o padrão de funcionamento prescritivo da realidade cotidiana.
Weber (1999) cita que o ideal de uma organização, nomeado pela burocracia, estaria sustentado por princípios como: uma organização baseada na dominação racional-legal e caracterizada pelo formalismo, impessoalidade e administração legal.
O ponto central para a análise aqui empreendida foi a valorização da esfera racional no campo das relações sociais. Trazendo para o âmbito da condução dos negócios, públicos ou privados, a administração é entendida (e buscada) como um fluxo contínuo e inabalável para as práticas da gestão. Essa “tentativa” foi interpretada por autores/pesquisadores da administração clássica e científica ao separar a esfera da realização do trabalho de sua concepção. No campo da administração pública, essa valorização ocorre como tentativa de afastar a dimensão política, entendida por sua instabilidade, da administração do Estado.

ORGANIZAÇÃO E INDÚSTRIA: A GESTÃO DO TRABALHO

O termo “trabalho” designa um exercício ou aplicação de energia física, e tem sua raiz na palavra grega tripalium[2]. Esta palavra denominava um instrumento romano de tortura. Era um instrumento composto por três paus com pontas que, originalmente, os agricultores batiam nos trigos para esfiapá-los. A realidade do trabalho reflete essa raiz semântica, pois esta atividade não é uma atividade naturalmente realizada pelo ser humano. Entretanto, depois de um longo processo social e histórico, o trabalho se “naturalizou” ao ponto de ser o centro da identidade na vida das pessoas. Esse processo de naturalização ocorreu por uma série de fatos históricos, como a primeira revolução industrial e a ampliação do contingente urbano no final do século XVIII. Esse período é o berço do modelo organizacional que influencia toda a sociedade (cf. COOPER e BURREL, 2006). Por um lado, este início organizacional possibilitou grandiosos feitos e progressos. Promoveu, por sua vez, na mesma proporção, exploração dos trabalhadores, principalmente nas organizações com fins lucrativos.
Essa exploração foi abordada por Castel (1998), que explica o processo de “amansamento” dos trabalhadores para o trabalho, através da “modernidade liberal”. Esse período, entre outros aspectos, esteve relacionado ao processo de docilização do trabalhador para o trabalho, como consequência, principalmente, das reformas protestantes e das transformações do trabalho e das cidades, ocorridas nos séculos anteriores. Como Castel (p. 226) ensina, existiu “uma transformação da concepção do trabalho, que não é mais só um dever que responde às exigências religiosas, morais ou mesmo econômicas”.
Além do processo religioso, o longo esforço para a docilização ao trabalho foi conseguido pela dominação do capital sobre o trabalho, ou a partir da racionalidade imposta pelo capital. As rotinas opressivas das oficinas e o assalariamento se enquadram, nesse processo, como instrumentos para essa dependência do trabalho em relação ao capital. Isso pode ser constatado na situação última da construção de corpos dóceis, cooptados e convencidos desde a gestão do tempo e controle dos movimentos até a noção de temporalidade (SOLERO et al., 2006). Isto não é um processo natural, e a coerção aparece como fundamento da sociedade moderna e da civilização. A civilização se dá como fruto da coerção (Cf. FREUD, 2002).
As organizações humanas, como partícipes da formação social, entram nesse processo do mesmo ponto de vista da formação do Estado e das outras instituições a elas associadas (Cf. MOTTA, 1991). A lógica organizacional surgiu associada com a civilização, logo com a coerção, associada à fragmentação das atividades e à dominação das massas.
Olhando para as imagens mentais trazidas pelo conceito de organizações, Morgan (1996) as associa, por meio de metáfora, a diversos fatores e em diversos formatos. A associação é feita, por exemplo, comparando as organizações com as máquinas, o cérebros, os organismos vivos, etc. Acredita-se que a comparação mais presente é quando Morgan (1996) utiliza a metáfora das máquinas para explicar as organizações. Na essência, essa metáfora parte da esperança de que as organizações sejam confiáveis e previsíveis. A gênese deste pensamento está associada à teoria econômica da divisão do trabalho, partindo de premissas da organização hierárquica e burocrática militar. Dentro desta imagem, segundo Morgan (p. 289), parte-se do pressuposto de que “sistemas mecanizados operam mais eficientemente quando há bastante ofertas de partes padronizadas, facilmente desenhadas e substituíveis”. Ou seja, o aspecto humano se insere, nesse contexto, como uma das partes do processo de trabalho.
Esse sistema mecanizado e hierárquico, simulado por essa metáfora, é o berço das chamadas Teoria Clássica e Teoria Científica da Administração, nas quais, segundo Morgan (1996, p. 27), a crença básica é de que a “administração seja um processo de planejamento, organização, direção, coordenação e controle”. Para que isso ocorra, inicia-se uma distinção entre o processo de concepção do trabalho e a execução do trabalho. Nestes princípios, as organizações deixam de ser formas de instrumentalização do processo de trabalho e passam a ter um fim em si mesmas.
A partir disso, constata-se que, tradicionalmente, a organização burocratizada preza pelas normas. Por sua vez, a impessoalidade destas normas transforma um padrão descritivo de critérios e relações em um novo padrão prescritivo. Nesta relação, não há espaço para a informalidade e, muito menos, para o desenvolvimento de noções mais flexíveis de gerenciamento, desconsiderando-se o elemento humano na organização.
Essa lógica da organização burocrática vem ao encontro de um modelo de racionalidade que segue um princípio onde os fins justificam os meios. Essa foi a marca de uma sociedade centrada no modelo industrial. A indústria é um objeto privilegiado de estudo para o campo da gestão, uma vez que retrata toda a opção de desenvolvimento econômico e de um sonho de modernidade. Ela traz a dimensão de uma racionalidade dos recursos para atingir as metas da produção e da comercialização. Como cita Parra (2002, p. 54):

                   [...] os princípios de eficiência, produtividade, calculabilidade, padronização, o controle do tempo, a divisão sócio-técnico do trabalho, as profissões, o sistema educacional e vocacional, as burocracias estatais, os modelos de gestão e mesmo as cidades modernas, todos esses elementos partilham com a indústria capitalista certos pressupostos ordenadores da vida social.

Em síntese, as teorias da gestão nascem predestinadas a garantir uma harmonização da relação entre o capital e o trabalho. Segundo Paula (2000, p. 1):

                       Isto possibilita que o monopólio do poder continue intocado e que as relações de dominação continuem reduzindo as perspectivas de emancipação humana no mundo do trabalho. Em outras palavras, a “harmonia administrativa” favorece a produtividade e a ordem nas organizações, mas está muito longe de promover a liberdade do trabalhador.

Usa-se, nesse contexto, a ideia de que essa gestão está pautada numa ação estratégica. Nessa visão, adota-se o conceito de Tenório (1998, p 15) de gestão estratégica. Para ele:

                      Gestão estratégica é um tipo de ação social utilitarista, fundada no cálculo de meios e fins e implementada através da interação de duas ou mais pessoas, na qual uma delas tem autoridade formal sobre a(s) outra(s). Por extensão, neste tipo de ação gerencial o sistema-empresa determina suas condições de funcionamento e o Estado se impõe sobre a sociedade. É uma combinação de competência técnica com atribuição hierárquica, o que produz substância de comportamento tecnocrático.

Nessa visão, o conhecimento tecnocrático é aquele que se manifesta na utilização de técnicas e informações privilegiadas. No âmbito organizacional, essa tendência, muitas vezes, é natural e fruto do processo de hierarquização e delegação burocrático. Algumas tendências atuais tentam romper, no discurso, com essa política organizacional a partir de uma visão mais individualizada do processo organizativo. É a crença de que a auto-organização, ou mesmo a emancipação, pode se dar como contraponto ao mundo das organizações. É a ideia de empreendedorismo, que se espraia em todos os cantos como discurso alternativo, reforçando um culto ao sucesso e à personalidade. Segundo Paula (2001, p. 10):

                        Este “empreendedorismo”, além de colaborar para a exacerbação do individualismo e originar novos grilhões, uma vez que cria uma falsa impressão de liberdade, contribui sobremaneira para a desmobilização política, nos distanciando das possibilidades de democratização.

A referência do empreendedorismo é realizada, neste contexto, pois atualmente algumas correntes de discussão sobre a reforma do Estado pautam as reformas a partir desse conceito. Essas correntes serão abordadas nos próximos textos.

GESTÃO PÚBLICA SOCIETAL

Nos itens anteriores, sustentou-se que os métodos de gestão, tanto em sua forma pública quanto privada, estão pautados na lógica da constância e no afastamento das disputas políticas do processo de escolha. A burocracia é o elemento que caracteriza essa vontade, no sentido de criar um mecanismo racional-legal para a condução dos negócios. A consequência desse processo é a criação de um núcleo de concentração de poder, tanto na empresa capitalista quanto nas estruturas estatais. Em outras palavras, valoriza-se a dimensão da administração deixando de lado o conhecimento técnico que também contemple o aspecto político.
Em contraponto a essa visão, que valoriza a administração em detrimento da política, cria-se um conceito para pautar práticas mais participativas da gestão pública. É o conceito de gestão social, que segundo definição de Tenório (2002, p. 126):

                       [...] contrapõe-se a gestão estratégica à medida que tenta substituir a gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento mais participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais

Nas palavras de Paula (2005, p. 15) “esta gestão social é entendida como uma ação política deliberativa, na qual o indivíduo participa decidindo seu destino como pessoa, eleitor, trabalhador ou consumidor”. Assim, “o adjetivo social qualificando o substantivo gestão é percebido como o espaço privilegiado de relações sociais onde todos têm direito à fala, sem nenhum tipo de coação” (TENÓRIO, 2006, p. 1146).
Em outras palavras, Tenório (1998, p. 8) aponta que “o cidadão é o sujeito privilegiado de vocalização daquilo que interessa à sociedade nas demandas ao Estado e daquilo que interessa ao trabalhador na interação com o capital”.

Essas ações, atualmente, encontram espaços nos fóruns participativos da sociedade, destacando os conselhos das políticas públicas, os orçamentos participativos e o sistema de conferências. Ocorre que essas experiências ainda são fragmentadas e locais, carecendo de um amálgama para um projeto único de gestão e forma do Estado (PAULA; 2001 e 2008).
Nessa visão, o rompimento com o Estado corporativo é um princípio, já que possibilita o desenvolvimento da comunidade pautado por aspectos de interesse e dimensões da governança. Com esse exercício, a gestão pública rompe com os privilégios do núcleo do poder estatal, passando a uma visão compartilhada do processo decisório.
Pautado nesse princípio compartilhado, a gestão pública pode sofrer interferências em sua execução, uma vez que a concepção do trabalho está submetida ao interesse do público. Assim, a reforma do Estado e de sua administração não pode ser uma questão técnica e administrativa, ela é um projeto político.

APONTAMENTOS FINAIS

Sustentou-se ao longo do texto que a burocracia e os métodos de gestão servem para uma determinada conjuntura econômica e social, ou seja, são produto de um contexto histórico, estando sujeita a adaptações para atender interesses dominantes.
Nos tempos modernos, a tendência constatada é de um alto nível de mudanças e num curto espaço de tempo, fato que problematiza a realidade burocrática. Nesse contexto, por exemplo, as organizações convivem com uma dinâmica de compartilhamento das responsabilidades sem uma instituição que encabeça a autoridade. É o denominado “período da desburocratização”. Sob um olhar crítico, tal tendência é questionada, pois o controle organizacional e os processos de trabalho são cada vez mais aprimorados, sob a insígnia de certa liberdade de as pessoas serem empreendedoras.
Esses princípios dialogam com a crítica ao denominado Estado gerencial. Esse tipo de Estado vislumbra a possibilidade de colocar em prática a denominada “burocracia flexível” (PAULA, 2005). Segundo Paula (2005, p. 96)

                     Com o advento do capitalismo flexível, a velocidade e a variabilidade dos acontecimentos aumentaram significativamente. Logo, as características anteriormente citadas já não são capazes de garantir a mesma superioridade técnica e a organização burocrática vem sofrendo grande transmutação. Por trás disso, está o princípio do mercado, que passou a governar internamente as organizações, substituindo a hierarquia centralizada burocrática por formas mais flexíveis de controle.

A consequência é a existência de um Estado distante da realidade social pela existência de um núcleo decisório e estratégico formados pelos gerentes centrais. Outra consequência é a existência de um hiato de poder na figura dos governos, pois os burocratas estatais ganham certa independência decisória, pautado por princípios tecnocráticos. Ou seja, enfatiza-se a boa administração e a constância da mesma, mas não se insere a complexidade e o desafio da dinâmica política no processo de gestão pública.
Assim, conforme cita Paula (2005, p. 159), a gestão pública societal trata-se de estabelecer uma “gestão pública que não centraliza o processo decisório no aparelho do Estado e contempla a complexidade das relações políticas, pois procura se alimentar de diferentes canais de participação, e modelar novos desenhos institucionais para conectar as esferas municipal, estadual e federal”.

BIBLIOGRAFIA:

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• WEBER, Max Ensaios de sociologia. 5.ed. São Paulo: LTC, 2002.
• _________. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Vol. 2. Brasília: UnB, 1999.

[1] O conceito de elite está compreendido nesse contexto para além da classe detentora dos meios econômicos, ou seja, a mais abastada.
[2] Trabalho: s. m. Exercício, aplicação de energia física em algum serviço, numa profissão, ocupação, mister, ofício, labuta, labutação, esforço; esmero, cuidado, dedicação, feitura de uma obra; a própria obra já executada; livro, compêndio; escultura, pintura; aflição, sofrimento; parto. Lat. tripalium, instrumento feito em três paus aguçados, algumas vezes ainda munidos de pontas de ferro no qual batiam os agricultores o trigo, as espigas de milho, o linho para rasgá-los, esfiapá-los. Passou depois ao sentido moral de sofrimento que ainda existe em trabalho (BUENO, 1967, p. 4020).