Alguns modelos de gestão de cidades: gestão versus participação

Os municípios no Brasil com a constituição de 1988 receberam uma série de responsabilidade. A principal diz respeito à execução das políticas sociais e universais. A esfera local sempre teve papel político importante, principalmente os prefeitos que representavam a ligação entre as comunidades de voto e os governadores e até o presidente. Contudo, a movimentação de intervenção e ação nas políticas públicas sociais foi uma novidade da lei maior.

Pensar sobre uma realidade tão diversa como ocorre no Brasil não é tarefa simples. São ao todo 5.564 municípios, sendo encontrados alguns com baixíssimo contingente habitacional e outros extremamente grandes. Só para nos atermos a realidade paulista, Borá um município situado no centro-leste do Estado, tem uma população de 852 habitantes, enquanto a capital do Estado chega aos seus 11 milhões de habitantes nesse ano de 2010.

Apesar dessa diversidade é possível pensar sobre uma tipificação a respeito de como as gestões de cidades se comportam no desenvolvimento de suas ações e políticas públicas. Essa tipologia tem associação com propostas programáticas de partidos políticos brasileiros. Celina Souza (Governos locais e gestão das políticas sociais universais, 2004) demonstrou essa tipificação que será aqui apresentada.

O primeiro grupo de governos estrutura a sua ação de gestão com foco e preocupação na busca da eficiência na provisão dos serviços públicos sem muita preocupação com o processo de intermediação social desse ato. Ou seja, atividades de escuta social e participação são deixadas de lado e prioriza-se o ato gerencial na gestão de cidades.

O segundo tipo se opõe ao primeiro por ter uma preocupação central com a participação social. Critérios de eficiência e qualidade na gestão são contemplados, mas isso fica em segundo plano. As questões relativas aos recursos e sua alocação são motivações para esse sistema de autogoverno.

O terceiro grupo é o predominante em cidades de pequeno e médio porte. Nesse grupo não há predomínio em nenhum dos dois campos valorizados pelos outros (gestão ou participação). Aqui as instituições políticas locais ainda são frágeis e, por conta disso, existe espaço para práticas nem tão universais e muito menos republicanas.

Essa tipologia demonstra um esforço de concentração e síntese sobre a essência da proposta programática de muitos governos locais. A escolha entre a participação e a gestão não é algo determinado e isolado. O aparato legal atual não permite que na formulação das políticas públicas sejam desconsiderados os elementos participativos e de compartilhamento das decisões de governo. Contudo, incentivar ou desestimular o ato republicano pode ser uma intenção, às vezes nem tanto explícita, na forma de governar.

Publicado em Blog da Cátedra Prefeito Celso Daniel de Gestão de Cidades

As Três Ciladas do Empreendimento Social

Chamo de empreendimento social a iniciativa de um grupo que passa a ser guiado por vontades e interesses comuns e busca uma forma organizada para concretizar essas vontades. Nessa visão, são três ciladas a serem evitadas no decorrer da estruturação dessas iniciativas.

A primeira cilada está ligada à manutenção do foco na missão originária. Muitas vezes o que ocorre é que no começo tudo acontece por vontade de se fazer algo por alguma coisa ou alguém. Pessoas se integram ao projeto por acreditar naquilo que defendem. São seus interesses comuns que as unem. Com o tempo a organização cresce e as coisas acontecem mais pelo interesse da manutenção do status alcançado do que propriamente pela luta em prol do ideal originário que os uniu.

A segunda cilada está associada à vontade da permanência no poder. O fenômeno que ocorre nessa cilada se dá porque o grupo que inicialmente se agrupava por um ideal passa a se agrupar por um argumento e pela qualidade dele. Quando o grupo cresce fundamentado nessa lógica a tendência é a briga pelo poder, tendo em vista a tensão entre a permanência ou a renovação desse grupo e do próprio poder.

Por fim, quando um grupo começa a ter notoriedade e conquistar espaços e ambientes novos, as posições tradicionais passam a ser flexibilizadas pela preocupação de não ferir as relações conquistadas. Em outras palavras, os tapetes vermelhos que foram estendidos nos lugares por onde o grupo passou são mais importantes do que o questionamento de quem está nesses mesmos locais. Não questiona-se mais o porquê, muito menos quem.

Os empreendimentos sociais retratados nessas ciladas podem ganhar diferentes formatos. Atualmente, as chamadas organizações do terceiro setor ou organizações da sociedade civil organizada são bons exemplos para a compreensão dessas ciladas. Alguns empreendimentos sociais sempre atentos constroem maneiras de evitá-las, outros nem percebem que já estão nelas.

A compreensão da cidade e o lixo

Artigo publicado no Jornal da Tarde em 29 de setembro de 2009.

Já faz um tempo que a varrição das ruas deixou de ser realizada pelo Estado e foi transferida para organizações sociais ou empresariais. O problema é que, nessa transferência, o controle social é o aspecto menos valorizado.

Leia na íntegra.

Território, cidadania e política na prestação de serviços públicos: o lixo em debate

O corte de recursos para a varrição das ruas por parte da prefeitura de São Paulo permite um relacionamento entre conceitos que pareciam em desuso. Urbs, civitas e polis abrangem a cidade em sua estrutura física e na organização social que ela demanda. Da Grécia antiga surge a polis, local de encontro público e ensaio do que entendemos por política. Do latim, vem a idéia de civis ou civitas: cidadão, cidadania e civilização. Dessa mesma língua, veio a urbs, o urbano, que demarca o espaço territorial da produção e da vida.

A varrição das ruas deixou de ser realizada pelo Estado e foi transferida para organizações sociais ou empresariais. Nessa transferência, o controle social é o aspecto menos valorizado. A formulação dos contratos entre prefeitura e empresas ainda não alcançou maturidade que contemple a transparência necessária nas ações públicas por parte das empresas e responda às necessidades dos beneficiários dos serviços. Ainda falta, nos instrumentos jurídicos, espaço para planejamento de indicadores de resultados, aspecto a ser compartilhado entre governo e sociedade. Tal ação parte de uma gestão compartilhada construída pelo exercício político, aproximação da polis.

O lixo jogado nas ruas demonstra uma falta de conscientização individual em relação ao papel de cada um na construção e organização do espaço da cidade. Aproximando dos conceitos citados anteriormente, falta civitas às pessoas na percepção de que a cidade que elas sujam é a mesma em que moram, trabalham e vivem. Essa carência de civilidade aumenta o trabalho dos serviços de varrição, que passa a ser um exercício quase que eterno. Neste sentido, a cidade carece de comunicação educativa que demonstre às pessoas o seu papel na construção do espaço como um todo.

Os dois aspectos (ou a falta deles!) - polis e civitas - atingem diretamente o espaço e a geografia da cidade, a sua urbs. Uma cidade do tamanho de São Paulo sofre os efeitos de sua imensidão. As pessoas normalmente não se sentem incluídas ou do tamanho da cidade. A metrópole engole todas as representações e desencanta ações integrais. A compreensão da urbs ou do espaço que vivemos se faz por meio de ação local e interessada.

A gestão da cidade por aqueles que convivem em seu território é uma das formas de reapropriar o espaço da vida, por parte de cada um que a compõe. Por meio dessa ação e ativando os espaços da polis, é possível chamar os beneficiários da limpeza pública para, por exemplo, criar indicadores de sua satisfação e acompanhar a prestação de contas públicas das empresas contratadas. Nesses indicadores poderiam ser previstos a comunicação educativa, com vistas à diminuição paulatina dos serviços de varrição e dos recursos gastos nos contratos.

Pontes para uma cidade humana

Artigo publicado no JORNAL DA TARDE

O debate sobre os limites dos projetos de nossas cidades vieram à tona, mais uma vez, no dia 17 de março. O volume de água que caiu do céu não foi pouco e demonstrou o tamanho da insustentabilidade que nossos projetos urbanísticos sempre tiveram. São Paulo e a região circunvizinha, nesse contexto caótico, não apresentam soluções compartilhadas e dialogadas.

Mais informações em Jornal da Tarde

Caminhos para as novas exigências do setor público

Publicado no Jornal ABCD MAIOR

Proposta para uma escola de desenvolvimento para os servidores municipais

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Soberania popular e argumentação

Publicado também em Cátedra de Gestão de Cidades

Esse artigo busca compreender a participação social como resultado do diálogo entre as distintas argumentações agregadas em um espaço comum de discussão reconstruindo o sentido de participação. Com esse fim demonstra-se que a possibilidade de um espaço de troca entre indivíduos e a “desmonopolização” da informação podem ser fatores fundamentais para a criação de uma esfera pública interferindo nos canais político-institucionais. No primeiro momento do artigo explicaremos a gênese da sociedade brasileira e suas três heranças visualizando o resultado disso nas práticas democráticas. Em seqüência aponta-se fatos modernos que questionam essas heranças e possibilitam uma nova forma de diálogo entre sociedade e poder a partir da relação argumentativa-crítica.

A formação da sociedade brasileira foi profundamente marcada pela predominância do interesse privado. Segundo Buarque de Hollanda (1992), a origem social brasileira nasceu da influência da pirâmide familiar, tendo como fundamento a organização patriarcal, a fragmentação social, as lutas entre famílias, as virtudes inativas e a ética da aventura. Assim os interesses privados estabelecem a matriz sobre a qual se funda a organização social, as fundações da política e do Estado.

Como resultado dessa predominância funda-se a relação de autoritarismo nas relações sociais. Nas palavras de Chauí (1994): “Ao dizer que a sociedade brasileira é autoritária estou pensando em certos traços gerais das relações sociais que se repetem em todas as esferas da vida social (da família ao Estado, passando pelas relações de trabalho, pela escola, pela cultura). Vivemos numa sociedade verticalizada e hierarquizada (...) na qual as relações sociais são sempre realizadas sob forma do mando e da obediência, entre um superior e um inferior. Não existe no Brasil, a idéia, vinda da Revolução Francesa, de igualdade de direitos e jurídica dos cidadãos. A forma autoritária da relação é mascarada por aquilo mesmo que a realiza e a conserva: as relações de favor, tutela e clientela” (p. 27). Resultam dessas relações, que nos ensina Chauí, três efeitos imediatos. O primeiro é a impossibilidade da aplicação da idéia liberal de política por pacto ou contrato, visto que não é possível encontrar a igualdade das partes como condição essencial a qualquer contrato. O segundo efeito imediato é a diminuição do espaço para política democrática baseada na representação e na cidadania. Em seu lugar prevalece a política do favor, da clientela, da tutela e da cooptação. Por fim, a impossibilidade de visualizar a idéia socialista de justiça social, liberdade e felicidade (cf. Chauí, 1994).

O resultado desses efeitos, como nos ensina José Murilo de Carvalho (2002), é a excessiva valorização do Poder Executivo. O governo, personificado na figura de seu dirigente maior, nesse contexto aparece como o ramo mais importante do poder, aquele do qual vale a pena aproximar-se. Essa tradição nada mais é do que resquícios da cultura patrimonialista portuguesa e ibérica. Aqui no Brasil, o Estado é sempre visto como “o todo-poderoso”: na pior das hipóteses, repressor e cobrador de impostos. Na melhor como um distribuidor partenalista de empregos e favores. A negociação política nessa visão tende a ser sobretudo orientada para a negociação direta com o governo, sem passar pela mediação da representação.

Por outro lado, duas tendências modernas questionam essa tradição da predominância do interesse privado, do autoritarismo da formação social brasileira e da valorização do poder executivo. A primeira é a mudança das formas de mobilização de massas do período do entre-guerras para outras próprias da chamada terceira onda de democratização. Denominaremos isso como “soberania popular”. Essa fase é marcada pela reaproximação da democracia de países, como a América Latina, surgindo formas de ação coletiva de natureza democrática, como os movimentos de direitos humanos na Argentina, movimentos comunitários no Brasil e, também como reforça Dowbor (1994), “os movimentos de Vecinos na Venezuela e as organizações comunitárias nas Veredas da Colômbia” (p. 25). Na medida que essa soberania ocorre minimamente, um segundo fato veio à tona. Isso aconteceu graças à importância das formas públicas de prestação de contas e de transparência, ou seja, a “publicização”. O dilema desse processo está entre a transparência e inteligibilidade como nos ensina Kerstenetzky (2003), contudo não sendo tal tema preocupação para esse momento.

A partir dessas tendências sustenta-se que ao lado da construção de instituições democráticas (eleições livres, parlamento ativo, liberdade de imprensa, etc.) a vigência da democracia implica na incorporação de valores democráticos nas práticas cotidianas. Nesse caso, como nos aponta Avritzer & Costa (2004), “a análise dos processos sociais de transformação verificados no bojo da democratização não poderia permanecer confinada na esfera institucional, deveria, ao contrário, penetrar o tecido das relações sociais e na cultura política gestada nesse nível, revelando as modificações aí observadas” (p. 704). A democratização, dentro dessa visão, é um processo permanente e nunca acabado de concretização da soberania popular.

Avançando nesse sentido, torna-se essencial a conceituação de esfera pública. Como nos aponta Avritzer (1999), tal conceito “constitui a renovação mais importante da teoria democrática da segunda metade do século XX, que permite ir além do debate entre elitismo burocrático e o republicanismo” (p. 29). Para esse mesmo autor, “a esfera pública cria um espaço para generalização da ação social, para o reconhecimento da diferenciação e para a ampliação da forma do político” (p. 38). Essa esfera supõe a possibilidade de uma relação crítico-argumentativa com os canais político-institucionais, em vez de uma relação participativa direta.

No que se refere ao conceito de esfera pública, tal como trabalhado por Habermas (1989), existem duas características centrais ligados ao debate democrático contemporâneo - propulsor das tendências ditas anteriormente: a soberania de massas e publicização. A primeira delas refere-se à idéia de um espaço para interação direta entre sujeitos (face-a-face) formando grupos, associações e movimentos, portanto diferenciado do Estado. Nesse espaço, como nos ensina Avritzer (1999), “os sujeitos interagem uns com os outros, debatem as decisões tomadas pela autoridade política, discutem o conteúdo moral das diferentes relações existentes e, por fim, apresentam demandas ao Estado” (p. 30). Em outras palavras, os indivíduos no interior de uma esfera pública democrática discutem e deliberam sobre questões políticas, adotam estratégias para tornar a autoridade política sensível às suas discussões e passam a buscar a participação pelo melhor argumento, ao invés da participação igual.

O segundo elemento central da esfera pública no conceito de Habermas é a idéia da ampliação do domínio público levando à denominada politização de novas questões. Tal fato, comentam Costa & Avritzer (2004), foi positivo visto que permitiu a quebra do monopólio, ou a “dessacralização”, da interpretação por parte de macro-instituições, como por exemplo, a Igreja Católica. Esses elementos, nessa nova etapa, são submetidos a discussão acadêmica ou política passíveis de “argumentação racional” ou “relação argumentativa-crítica” (p. 706).

O conceito de esfera pública tem cumprido um papel central na reconstrução de uma concepção participativa de democracia. Contudo, a questão que ainda não se fecha com essa explicação é: como conceber a relação entre espaço público e o sistema institucional político em geral?

Habermas, citado por Avritzer (1999), nos aponta uma direção para tal dilema:

“nos limites da esfera pública ou ao menos nos limites de uma esfera pública liberal, os atores [sociais] podem adquirir apenas influência, mas não o poder político. A influência de uma opinião pública gerada mais ou menos discursivamente em controvérsia abertas constitui, certamente, uma variável empírica que pode fazer uma diferença. Contudo a influência pública é transformada em poder administrativo somente depois que passa através dos filtros dos procedimentos institucionalizados da formação da opinião e da vontade geral e penetra, através do debate parlamentar, no processo legítimo de legislação. O fluxo informal da opinião pública transforma-se em crenças que foram testadas do ponto de vista da generalização de interesses. Não é a influência em si, mas a influência transformada em poder comunicativo, que legitima as decisões políticas” (p.38)

Conclusão:

Percebe-se que no sentido indicado por Habermas a posição argumentativa dos grupos sociais, associações e movimentos, no interior dos sistemas políticos democráticos é clara: o seu papel não é produzir deliberação, mas apenas, através de uma forma simbólica de comunicação, que Habermas chama de influência, demandar que o consenso formado ao nível público se reflita nas decisões legislativas.

Nessa visão participação social extrapola os limites dos canais institucionais de participação no Estado representado por conselhos, grupos tripartites, comissões e outras formas. Participação passa a ser o exercício cotidiano de busca de informação e conhecimento em torno de interesses comuns buscando argumentos para melhor influenciar.

Esse exercício vem sendo muito bem praticado pela denominadas organizações não-governamentais, principalmente em temas relacionadas ao meio ambiente e a defesa do consumidor. Com isso a administração pública passa a não ser mais a tutora exclusiva dos “interesses” públicos a quem o “interesse” privado deve se curvar. Isso inicia uma nova fase que denominamos soberania popular, visto que atualmente é necessário gerir em conjunto ouvindo conselhos municipais, associações de classe, organizações não governamentais, ou seja as mais diversas e legítimas formas da participação cidadã

Bibliografia:
AVRITZER, Leonardo. Cultura política, atores sociais e democratização: uma crítica às teorias da transição para a democracia, in Avritzer, Leonardo A moralidade da democracia, São Paulo/Belo Horizonte: Perspectiva/UFMG, 1996.

_________, Teoria democrática, esfera pública e participação local. Porto Alegre: Sociologias, 1999, ano1, nº 2, p. 18 – 43.

__________ & COSTA, Sérgio, Teoria Crítica, Democracia e Esfera Pública: Concepções e Usos na América Latina. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 47, nº 4, 2004

CARVALHO, José Murilo. Cidadania no Brasil: O longo caminho. Rio de Janeiro, Ed. Civilização Brasileira, 2002

CHAUÍ, Marilena. Raízes teólogicas do populismo no Brasil: teocracia dos dominantes, messianismo dos dominados. In: DAGNINO, Evelina (Org.) Anos 90: política e sociedade no Brasil. São Paulo, Brasiliense, 1994. p. 19 – 30

DOWBOR, Ladislau. O que é Poder Local? São Pualo: Editora Brasiliense. Coleção Primeiros Passos, 1994

HABERMAS, Jurgen. The Structural transformation of the public sphere: an inquiry into a category of bourgeois society. Cambribge, Mass. Cambridge, England, MIT Press and Polity Press, 1989.

HOLLANDA, Sérgio Buarque. Visão do Paraíso. Rio de Janeiro, Brasiliense, 1992

KERSTENETZKY, Celia Lessa. Sobre associativismo, desigualdades e democracia. Rev. Brasileira de Ciências Sociais, 2003, Outubro, Vol. 18, nº53, p. 131-142

LABRA, Maria Eliana & FIGUEREIDO Jorge St. Aubyn de. Associativismo, participação e cultura cívica. O potencial dos conselhos de saúde. Revista Ciência Saúde Coletiva, 2002, vol. 7, no. 3, p. 537-547.

NASCIMENTO, Anderson Rafael, Treinamento e Desenvolvimento das pessoas como respostas às novas exigências do setor público. Jacareí, Revista Escola de Desenvolvimento e Treinamento do Servidor Municipal, 2004.

Treinamento e desenvolvimento das pessoas como resposta às novas exigências do setor público

Há três meses das eleições municipais de 2004, o desafio colocado aos novos prefeitos é grandioso. Faltam recursos e restam exigências de uma boa administração compreendida nos mais diversos âmbitos de atuação. Muito mais do que transparência e honestidade, antes exigido pelo cidadão, existe agora também a necessidade de um serviço público de qualidade. Os tempos são novos.
Desenvolvido, principalmente a partir das experiências de defesa do consumidor e do meio ambiente, o cidadão agora quer falar, quer participar, quer escolher. Com isso a administração pública não é mais a tutora exclusiva dos “interesses” públicos a quem o “interesse” privado deve se curvar. É necessário agora gerir em conjunto ouvindo conselhos municipais, associações de classe, organizações não governamentais, ou seja as mais diversas e legítimas formas da participação cidadã.
Com esses desafios muito mais do que estar armado por conceitos ideológicos “infalíveis” e “exatos”, vale a experiência de quem vive os problemas diários e a realidade transpondo os mandatos. Ao servidor público é necessário criar laços de compromisso e parceria com o governo eleito para cumprir sua função social com destaque e mérito. Sua postura passa a ser o de conhecer os objetivos e metas da administração pública e de produzir atividades eficiente, no sentido de que os resultados devem ser alcançados com os menores custos econômicos e até mesmo ambientais. Ele passa a ser um laço essencial entre a administração e o cidadão. Desaparece a figura do “servidor passivo” e surge a do “servidor ativo”, que conhece todas as suas atividades e procura manter padrões de qualidade.
Nesses novos tempos aumentam as exigências de formação técnica e profissional do servidor público. Indo além disso. Exige-se novas posturas, atitudes e habilidades perante o trabalho e, conseqüentemente o cidadão. Assim, o funcionário da coletividade deve procurar a cada dia instrumentais necessários para aprimorar mais e mais suas habilidades e conhecimentos.
Concluindo, aos governantes cabe valorizar os servidores respeitando seu histórico e proporcionar condições para que estes ampliem constantemente seus conhecimentos. As Escolas de Desenvolvimento dos Servidores Municipais, como ocorre por exemplo em Jacareí, antecipam-se nesse novo quadro alinhando a relação entre governantes e servidores como colaboradores de uma finalidade comum: servir a comunidade com qualidade e eficácia.