Os Antecedentes das políticas públicas e do Estado de Bem-Estar Social: Elementos para a leitura da gestão governamental contemporânea

Citação: NASCIMENTO, Anderson Rafael . Os Antecedentes das políticas públicas e do Estado de Bem-Estar Social: Elementos para a leitura da gestão governamental contemporânea. In: ALVES, Luiz Roberto. (Org.). Guia de Estudos para o Curso de Gestão Pública. 1 ed. São Bernardo do Campo: Editora Metodista, 2008, v. 1, p. 25-30

Leia também: Políticas Públicas para a Proteção Social: uma  análise da tipologia e de teorias explicativas e Crises e perspectivas dos Estados de Bem-Estar Social e da Gestão Governamental Contemporânea

1) Resumo

As políticas públicas, para alcançar o estágio em que estamos, são o resultado da evolução da estrutura social influenciadas principalmente pela sociedade baseada no trabalho. Com isso, o objetivo deste texto é recuperar períodos históricos para o conhecimento de elementos constitutivos e condicionantes na formação das políticas públicas, especialmente nas políticas de proteção social. Para isso, apresenta-se três períodos históricos; o primeiro que acontece antes da primeira revolução industrial que ainda baseava a assistência em aspectos das relações de proximidade e familiares. Em seguida, apresenta-se a o período da primeira revolução industrial que altera substancialmente as relações sociais e de trabalho gerando principalmente os primeiros efeitos do que se entende por pauperização social. E, por fim, o último período pós segunda grande guerra mundial que gera terreno propício para as conquistas de direitos sociais e berço para o que se entende como Estado de Bem-Estar Social.

2) Palavras-chave

Políticas públicas; Proteção Social; sociedade salarial; Estado de Bem-Estar Social; Proletarização;

3) Introdução ao tema e aos objetivos

A questão da igualdade social é uma fonte de muitos estudos e de diferentes interpretações teóricas. Esse campo de disputa é central na determinação do que aqui se chama como proteção social, já que na essência essas ações buscam um mínimo de igualdade para todos (Marshall, 1967). Entretanto, o questionamento sobre o que é essa igualdade cabe a delimitações sociológicas e culturais. Contudo, não há como delimitar e definir o que é esse padrão de igualdade social sem recorrer a história.

O objetivo deste capítulo é recuperar períodos históricos para o conhecimento de elementos constitutivos e condicionantes na formação das políticas públicas, especialmente nas políticas de proteção social.

Esse exercício possibilitará ao estudante compreender o processo de formação das políticas públicas como instrumental para a análise da situação atual, para a projeção das tendências futura e ‘caminhos para as políticas públicas e gestão governamental contemporânea. O estudante na leitura desse capítulo/material terá elementos para a interpretação das funções da gerência pública nos negócios de um governo frente às demandas sociais e econômicas.

5) Discussão do tema

Uma breve leitura de momentos históricos que influenciaram as políticas públicas atuais

As primeiras ações em prol de uma proteção para os sujeitos desprovidos e débeis de alguns direitos básicos foram tomadas por grupos que detinham certo poder econômico (igreja, monarquia, burguesia). Essas primeiras contingências estão relacionadas aos aspectos naturais (alimentação e moradia) e políticos.

A Igreja detinha grande parte das riquezas e determinava padrões para o funcionamento das antigas sociedades[1]. Essa instituição, nesses primeiros ensaios, aparece como uma protagonista das ações e práticas de gestão e auxílio contra a pobreza pautado em valores cristãos como a caridade. Se a pessoa apresentasse sinais no seu corpo de impotência e sofrimento sua assistência era ainda mais legítima. Além disso, conforme cita Castel (1998, p. 65), “estabelece-se um comércio entre o rico e o pobre, com vantagens para as duas partes: o primeiro ganha sua salvação graças à sua ação caridosa, mas o segundo é igualmente salvo desde que aceite sua condição”.

Nesses primeiros exemplos de ações sociais a favor de grupos desprovidos, dois elementos eram princípios para a constituição de uma assistência social. Elementos esses que são vetores fundamentais para as políticas de proteção social até os dias atuais. Segundo Castel (1998, p. 85) isso ocorre “de um lado, pela relação de proximidade entre os que assistem e os que são assistidos; de outro, a incapacidade de trabalhar”.

Outra conseqüência desse período do século XVIII foi o fim das relações sociais das zonas rurais vindo com o modo de vida urbana e as relações nos burgos gênese das cidades. Isso é sentido pela visão de que as pessoas não tinham outro recurso para sobreviver e necessitavam vender a força de seus braços rompendo com laços de solidariedade campesinas. Uma constatação dessa conseqüência reside no fato de que essa força de trabalho só pode ser vendida por seu proprietário, o próprio trabalhador, e o salário é o preço pago por ela. Contudo, esse salário precisa ser mais atrativo do que uma situação de não trabalho e conseqüente de um não recebimento que pode se estabelecer pela mendicância ou mesmo pelo roubo. Conforme cita Castel (1998, p. 148) “partir das situações em que a condição de assalariado ocupa uma posição inferior dentre as demais é apontar que ele deve percorrer longo caminho para superar essas fantásticas desvantagens”. Desvantagens que se iniciam na rotina opressiva das fábricas e na exploração do trabalho pelo empresário. Assim, o salário como resultado do trabalho, necessita ser a base do convencimento para a opção de estar na condição de trabalhador. É o princípio do que se denomina como sociedade salarial.

Abaixo listam-se alguns elementos que auxiliam a leitura sobre a formação das políticas públicas. Esses elementos resumem o que foi aposentado neste primeiro período e será delimitador das ações governamentais na evolução da sociedade e do capitalismo.

Quadro 1- Elementos influenciadores para as políticas públicas*

- Assistência ao indivíduo ou à família desprovida (necessidade)

- Proximidade do beneficiário e da instituição/grupo assistente (local)

- Incapacidade de trabalhar (sofrimento humano)

- Vida urbana (perda das relações campesinas)

- Estrutura de produção (sociedade salarial)

* Elaboração própria

A primeira revolução industrial, datada entre o final do século XVIII e início do XIX, iniciou um movimento de muitas transformações no contexto do trabalho e de sua função na sociedade. Anteriormente a produção era baseada no modo artesanal que era representado pela caráter familiar. Nesse formato o o trabalhador detinha em seu poder os meios para a execução de todas as etapas de produção. Em seguida, devido a ampliação do mercado de consumo causado pela vida urbana, surge a necessidade de aumentar a produtividade pela divisão social do trabalho. Por conta dessa divisão muda-se “o lugar ocupado pelos grupos menos favorecidos” (CASTEL, 1998, p. 213) chegando aos primeiros estágios de uma pauperização social.

Quando na história mundial começa a existir um movimento de proletarização[2] e a emergência de relações capitalistas de produção (turnos de trabalho, criação das oficinas, exploração do trabalho infantil) potencializa o fenômeno de pauperização da massa de trabalhadores. Conforme Castel (1998, p. 113) “o pauperismo deve suas origens às mutações das estruturas agrárias, mas é na cidade que se manifesta em toda sua amplitude”. Por exemplo, Castel (1998), ao abordar a questão da indigência na Paris dessa época, aponta que para cada nove pessoas naquela cidade uma estava em estado de necessidade e indigência.

Por outro lado, os trabalhadores começaram a se mobilizar em prol da ajuda mútua com a finalidade de se proteger e reivindicar ações contra o desemprego, a morte e a velhice[3]. Na interpretação de Castel (1998) isso decorre de dois objetivos: primeiramente, em busca das formas de solidariedade campesinas que foram perdidas no modelo urbano de vida. Nesse modelo urbano, a compreensão da diferença, a família e a propriedade não eram elementos da rede de proteção social como eram na sociedade campesina. O outro objetivo recuperado pelos trabalhadores é a tentativa de que eles não ficassem à mercê das condições de trabalho e assalariamento oferecidos pelos empresários. Era uma forma de resistência à sociedade salarial que estava a cada dia mais fortalecida. Nessa época, a gênese das ações em prol de um bem-estar ou proteção social se confunde com a formação da sociedade salarial.

Um segundo momento da história do capitalismo pode ser demarcado entre o início do século XIX e início do século XX. Inovações tecnológicas aparecem como, por exemplo, as transformações do conhecimento, a energia (eletricidade e petróleo), o motor, a máquina e a indústria em série. Nessa época, surge a grande empresa capitalista, em substituição ao trabalho em família, pois as oficinas que tinham cerca de 10 a 15 trabalhadores no período anterior, ampliam sua capacidade produtiva para 50 a 100 trabalhadores. Essa ampliação, por outro lado, possibilitou terreno fértil para um novo tipo de mobilização dos trabalhadores surgindo uma nova representação e ação por parte dos trabalhadores. São os denominados “Sindicatos Gerais” (Hobsbawm, 2002).

Esse novo sindicalismo é formado por instituições que representam os anseios dos trabalhadores e empregados e não mais os Sindicatos de Ofício que representavam fundamentalmente os trabalhadores qualificados que tinham ofício e alguma forma de representação.

Apesar dessas mudanças tecnológicas e de produção, esse período foi marcado por movimentos de recessão que deram força propulsora para a primeira guerra mundial (1914)[4].

Esse segundo momento foi finalizado por situações de crise mais graves, como por exemplo, o período entre as duas grandes guerras mundiais[5] e a quebra de bolsa de Nova York de 1929^[6] que propiciaram, dentre outros aspectos, terreno para a expansão dos modelos estatais de proteção social ou de bem-estar social, rompendo com a lógica corporativista da organização dos trabalhadores e caridosa da igreja. Segundo Hobsbawn (2002, p. 91), nesse momento, “a economia capitalista pareceu desmoronar” já que uma marca fundamental desse período é a situação de recessão e o esforço de reconstrução dos países atingidos pela primeira guerra mundial. Esse período de crise alimentou sentimentos de nacionalismo e os estados totalitários[7].  Há muitos livros que tratam desse período entre guerras e as causas da segunda grande guerra mundial. Contudo, conforme Hobsbawm (2002) duas palavras podem responder ao que causou ou quem causou a segunda guerra mundial: Adolf Hitler.

Um outro fato histórico importante para a compreensão desse período foi a revolução russa de 1917. Essa revolução produziu um contraponto ao regime capitalista e isso demarca as disputas políticas que percorreram grande parte do século XX. De certa forma, esse contraponto socialista favorecia no discurso e na prática contestatória a legitimação de algumas propostas de políticas públicas que ganhavam força graças a ampla participação dos trabalhadores e o medo do comunismo. Przeworski (1989) demonstra a evolução dos partidos socialistas em termos de quantidade de voto a partir do exemplo histórico do partido alemão, finlandês, austríaco, belga, holandês, sueco e norueguês. A conclusão do Przeworski (1989, p. 33) é clara:

A prática estava confirmando a teoria. De eleição em eleição, as forças socialistas adquiriam maior peso. Cada etapa trazia um novo sucesso. De alguns milhares que eram nos primeiros e difíceis momentos, os socialistas viram seu eleitorado aumentar para milhões

A decisão entre a ação “direta”, por vias revolucionárias, e a ação “política”, pela ação eleitoral dos partidos socialistas, incentivou um vasto debate sobre a participação dos comunistas no sistema eleitoral e burocrático. A escolha foi feita pela via eleitoral aumentando significativa o número de votos dos partidos comunistas e ligados às causas operárias. Com essa ampliação Przeworski (1989) conclui que a social-democracia acontece graças a essa participação e trata-se de algo conquistado na luta de trabalhadores organizados contra o sistema capitalista e sua sociedade salarial. Esses movimentos ganham força graças as contradições do sistema capitalista que sentem seu efeito maior durante as crises econômicas. Em 1929, o mundo conheceu a maior de todas.

Após a primeira guerra mundial o cenário na Europa era de um crescente desequilíbrio entre a produção e o consumo tendo a inflação como conseqüência mais grave. Essa situação pós-guerra e suas conseqüências geraram para a Europa uma grande demanda social com efeitos na classe média e aumento da pressão operária pelos sindicatos que estavam associados aos partidos socialistas. Pairava no território europeu uma crescente ameaça de revolução socialista o que possibilitou conquistas sociais por parte do proletariado.

O auge da crise econômica depois da primeira guerra aconteceu na quebra da bolsa de Nova York em 1929 fato que iniciou um abismo econômico no mundo. Por que essa estagnação? Hobsbawm (2002, p. 93), oferece uma explicação,

como, por exemplo, que a maior das economias do mundo, a dos EUA, passara a ser praticamente auto-suficiente, exceto pelo suprimento de umas poucas matérias-primas; jamais dependera particularmente do comércio externo. Contudo, mesmo países que tinham sido comerciantes de peso, como a Grã-bretanha e os Estados escandinavos, mostravam a mesma tendência... Cada Estado agora fazia o mais possível para proteger suas economias de ameaças externas, ou seja, de uma economia mundial que estava visivelmente em apuros.

Primeiramente, essa proteção econômica dos mercados resultou em um impressionante e crescente desequilíbrio devido à desigualdade entre os EUA e o resto do mundo. Isso decorre do fato de os EUA terem, principalmente, se envolvido na primeira guerra mundial como financiador. Uma segunda perspectiva se fixa na não-geração de demanda dos produtos americanos para a expansão da produção de massa que era encontrada naquele país. Portanto, tratou-se de uma crise de superprodução e especulação. Esse rápido crescimento foi influenciado pelo modo de produção fordista[8].

Enquanto o mundo passava por essa estagnação a União Soviética crescia e se industrializava com seus planos qüinqüenais[9]. Esse crescimento tencionava o espaço de disputa entre o modelo capitalista e socialista de sociedade, criando zonas de poder: período conhecido como Guerra Fria. Essas zonas ficaram mais evidentes pelos pactos realizados na década de 40 e 50, entre o denominado Bloco Ocidental, sendo dirigido pelos EUA, por meio da OTAN[10] e o Bloco Oriental, liderado pela União Soviética, por meio do Pacto de Varsóvia[11].

A conseqüência desse período da crise de 1929 foi a instituição do plano de Pleno Emprego^[12], ou o denominado New Deal, e a instalação dos modernos sistemas previdenciários (HOBSBAWN, 2002). O New Deal tinha como política fundamental incentivar por meio de ações estatais a demanda para os produtos gerados pelas empresas capitalistas e pelo modo de produção fordista. Essa política foi baseada nos ensinamentos do economista Keynes que acreditava na intervenção do Estado para gerar demandas. O que se viu em solos americanos foi uma grande frente de trabalho com o Estado contratando trabalhadores para obras de infra-estrutura.

Por sua vez, como já dissemos, essa grande depressão da economia mundial propiciou terreno para os movimentos de totalitarismo. Hobsbawm (2002, p. 132) pergunta “teria o fascismo se tornado mais significativo na história mundial do mundo não fosse a grande depressão? É provável que não”. Na Alemanha, por exemplo, o remédio contra a crise seguiu um caminho diferente dos EUA, tendo aquele país cortado gastos governamentais incluindo o setor social. A conseqüência foi constatada no auge da crise, em 1933, com a vitória de Adolf Hitler e o início de uma retomada de crescimento, denominado III Reich, pautada pela super valorização dos produtos nacionais e da indústria bélica. A Itália, outro país totalitário, sozinha não era uma base promissora para abalar o mundo. Certo é que a grande depressão possibilitou um espaço para articulações políticas na Europa tendo os regimes totalitários assumindo posição de liderança. A grande depressão, ou a crise de 1929, foi o berço para a segunda grande guerra mundial.

Esses fatos (quebra da bolsa de Nova York e sistemas previdenciários) possibilitam que o trabalho seja elevado como função central na sociedade. Além disso, o mundo passa por profundas transformações tendo como pano de fundo a modernidade liberal e a urbanização.

Com o fim da segunda guerra mundial inicia-se o que Hobsbawm (2002) chama de a “Idade de Ouro” (1945 – 1970), baseada no Plano de reconstrução da Europa e no modelo Keynesiano. Essa idade foi estruturada com algumas ações associadas aos Plano de Ajuda Econômica (Plano Marshall e o UNRRA[13]) tendo como conseqüência a estruturação da hegemonia dos EUA garantida pelos ideologia dos livres mercados e da subordinação da Europa. Já o modelo Keynesiano se baseia na intervenção do Estado, por meio das nacionalizações, e nas reformas sociais. Esse modelo dá início ao crescimento das economias mundiais sendo mais sensíveis pela reestruturação do Japão e Alemanha (Milagre japonês e alemão), Itália, França e Grã-Bretanha.

Esse período estabelece uma estabilidade no nível mundial e encaminha a estruturação dos primeiros de Estado de Bem-estar Social. Esse modelo de Estado se garante por padrões mínimos de qualidade de vida e prestação de serviços sociais que é sustentado por meio de impostos.

6) Algumas conclusões

Do período descrito (final do século XVIII até 1973), que está aqui tratado como a gênese ou os antecedentes das políticas públicas e gestão governamental contemporânea, ocorre uma mudança sensível. Questões econômicas e sociais passaram a determinar o caminho das políticas públicas e da gestão governamental com o desenvolvimento das sociedades modernas e as sucessivas crises mundiais. Logicamente que aqui estão retratados situações centrais em um exercício de sistematização para a condução do processo de aprendizagem proposto.

O caminho proposto passa por alguns questionamentos que se abrem para a reflexão e interpretação das políticas públicas e das ações governamentais e que não podem ser aqui respondidas. Há que se questionar, primeiramente, se as políticas públicas são legitimadoras de um sistema de dominação de uma classe dominante sobre outra dominada. E, por fim, está posto o dilema segundo o qual as políticas públicas são elementos que ajudam ou atrapalham a livre atuação do mercado. Essas questões não serão respondidas objetivamente, mas no decorrer dos estudos será possível iluminar elementos para a compreensão desses aspectos de acordo a interpretação de cada estudante.

A visão dos aspectos que geram a dependência das políticas de proteção social ou os padrões mínimos de qualidade de vida são aspectos socialmente construídos e, por sua vez, adaptados de acordo as realidades e dinâmicas relacionadas à cultura, política e economia. Como contexto para esta definição está a decisão sobre para quem oferecer e quais os limites para a denominada proteção social. Isso acontece por uma vontade de controle social destinado a neutralizar possíveis situações de conflitos e/ou também por justificativas éticas fundada em valores civis e religiosos.

Conforme apresenta Viana e Levcovitz (2005, p. 15) “o objeto da proteção social refere-se às formas de dependência, intrínsecas à condição humana”. Essa condição humana está relacionada ao ciclo de vida – infância, maternidade, velhice - e aos fatores ambientais – doença, fome, clima. Nesse sentido, devido aos movimentos de crise e aos espaços de participação política e cidadania, as políticas públicas de proteção social se ampliam para além da proteção contra aspectos naturais e políticos de dependência, e passam a incluir fatores econômicos e sociais.

Este capítulo/material teve por objetivo recuperar elementos que são constitutivos na formação dos sistemas de políticas públicas, caracterizadas pela proteção social. Sistematizou-se ao longo deste texto alguns elementos importantes que precisam ficar evidenciados para uma leitura das políticas públicas e da gestão governamental contemporânea. Inicialmente, apontou-se a existência do padrão das necessidades individuais e familiares e esse é um padrão muito adotado para a determinação das ações governamentais contemporâneas. Um segundo elemento das políticas governamentais é trazido pela relação de proximidade entre os que assistem e os que são assistidos. O terceiro elemento está associado à incapacidade de trabalhar, que tem nos dias atuais um conceito mais alargado devido a complexificação do mercado de trabalho e das profissões. E, por fim, associado à questão do trabalho está a visão dos formatos de políticas públicas associados ao trabalho e, principalmente, ao salário.

7) Obras indicadas sobre o tema

·         Castel, Robert. As metamorfoses da questão social: uma crônica do salário. Petrópolis, RJ: Vozes, 1998.

·         HOBSBAWN, Eric. Era dos Extremos: O Breve Século XX. 1914-1991. 2. Ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2002;

·         MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1967;

·         PRZEWORSKI, Adam. A social-democracia como um fenômeno histórico. In: PRZEWORSKI, Adam. Capitalismo e Social-democracia. São Paulo: Companhia das Letras, 1989;

·         VIANA, Ana Luiza d’Ávila; ELIAS, Paulo Eduardo M.; IBAÑEZ, Nelson (Org.). Proteção social: Dilemas e desafios. São Paulo: Hucitec, 2005.

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[1] Mais informações sobre o histórico dos sistemas de proteção social podem ser encontradas em http://www.ans.gov.br/portal/upload/forum_saude/forum_bibliografias/modeloinstitucional/BB3.pdf

[2] A divisão social do trabalho acontece quando um grupo de produtores detêm em seu poder atividades específicas em conseqüência do avanço da sociedade e das forças produtivas. Nessa visão, o trabalho é dividido entre os que detêm os meios de produção (burguesia) e os que vendem sua força de trabalho (proletariado).

[3] Alguns movimentos são realizados nessa época dentre eles, os ludistas, os cartistas e os trade-unions.

[4] Esse momento histórico é muito denso e não será aqui tratado com muitos detalhes por não ser nosso foco. Para mais informações, pesquisar sobre “Era dos impérios”. Mais informações sobre a primeira guerra mundial podem ser conhecidas em http://www.culturabrasil.pro.br/primeiraguerramundial.htm

[5] Esse período está compreendido entre a primeira Guerra Mundial que tem seu início em 1914 e a segunda Guerra mundial em 1939.

[6] Para mais informações consulte http://www.suapesquisa.com/pesquisa/crise_1929.htm

[7] O nazismo na Alemanha de Adolf Hitler e o facismo da Itália de Benito Mussoline.

[8] Modo de produção está aqui entendido como a maneira que uma sociedade produz seus bens e serviços, propondo desde o ato da manufatura até a distribuição. O modo de produção fordista baseia-se em princípios de produção e consumo em massa. Baseado na visão de Henry Ford, esse modo, pensava a necessidade da criação de um sistema articulado desde a produção até o consumo. Na visão de Ford era necessário remunerar o trabalhador em condições para que ele seja, potencialmente, o primeiro comprador dos produtos com que ele trabalha.

[9] Hobsbawm (2002, p. 100) demonstra os números da industrialização soviética: “De 1929 a 1940, a produção industrial soviética triplicou, no mínimo dos mínimos. Subiu de 5% dos produtos manufaturados do mundo em 1929 para 18% em 1938, enquanto no mesmo período q fatia conjunta dos EUA, Grã-Bretanha e França caía de 59% para 52% do total do mundo”.

[10] OTAN – Organização do Tratado do Atlântico Norte estabelecida em 1949 é uma organização de cooperação militar como objetivo de constituir uma alternativa ao bloco socialista.

[11] Aliança militar formada em 1955 pelos países do Leste Europeu.

[12] Pleno emprego foi a denominação para a política de redução do desemprego em massa com apoio teórico do economista John Maynard Keynes (1883 – 1946). Segundo Hobsbawm (2002, p. 100) “Os keynesianos afirmavam, corretamente que a demanda a ser gerada pela renda dos trabalhadores com pleno emprego teria o mais estimulante efeito nas economias em recessão”.

[13] United Nations Relief and Rehabilitation Administration Nações Unidas para a Assistência e Reabilitação da Administração (United Nations Relief and Rehabilitation Administration - UNRRA)