Crises e perspectivas dos Estados de Bem-Estar Social e da gestão governamental contemporânea

Leia também Os antecedentes das Políticas Públicas e do Estado de Bem Estar social e Políticas Públicas para a proteção Social

Citação: NASCIMENTO, Anderson Rafael . Crises e perspectivas dos Estados de Bem-Estar Social e da gestão governamental contemporânea. In: ALVES, Luiz Roberto. (Org.). Guia de Estudos para o Curso de Gestão Pública. 1 ed. São Bernardo do Campo: Editora Metodista, 2008, v. 1, p. 39-44.

Crises e perspectivas dos Estados de Bem-Estar Social e da gestão governamental contemporânea

2) Resumo

A década de 70 marcou o padrão de funcionamento econômico mundial lançando questionamentos contra o alicerce do modo de produção fordista. Nesse contexto, o trabalho passa a ser colocado a prova por movimentos de precarização e desemprego. Além disso, a estrutura populacional se altera pela concentração da população na cidade e mudança do perfil etário. Esses elementos, associados ao discurso neoliberal, enfrentam a estruturação anterior do Estado de Bem-Estar Social. Frutos desse questionamento, as políticas públicas e a gestão governamental contemporânea têm como perspectivas aspectos como a garantia de renda, o foco nos setores mais vulneráveis e a descentralização administrativa, atribuindo as ações estatais para as organizações da sociedade civil, ou terceiro setor.

3) Palavras-chave

Desemprego, informalidade, estrutura populacional, universalização, focalização, terceiro setor.

4) Introdução ao tema e aos objetivos de formação

Conforme foi estudado no capítulo anterior, o Estado de Bem-Estar Social é um tipo específico de ação, com a demarcação temporal do pós-segunda grande guerra. Esse período é conhecido como idade de ouro, pois o mundo conheceu nessa época um virtuoso período econômico, marcado pela reconstrução européia e pelo modelo keynesiano. Contudo, esse contexto de desenvolvimento teve seu período de auge até meados da década de 70, quando ocorreu a crise do dólar e do petróleo. Essas crises iniciam um questionamento do papel do Estado como entidade produtora de proteção social, e dão origem a um período onde sua presença é menos importante.

O objetivo deste capítulo será analisar as políticas públicas no contexto contemporâneo a partir de fatores que alteraram a conjuntura social e econômica no período após a crise da década de 1970. Ao estudante, no final desse módulo, será possível ter contribuições para a leitura de fatores que sinalizam para uma crise do modelo anterior e possibilitam novos rumos para a concepção de uma política pública e da gestão governamental contemporânea.

5) Discussão do tema

5.1) Contexto da crise

A Crise Internacional do Petróleo, ocorrida em 1973, foi caracterizada pelo aumento do preço do barril pressionado pelos países árabes e pelos membros da OPEP (Organização de Países Produtores de Petróleo). Esse fato pode ser considerado um marco da crise do Estado contemporâneo, iniciando um novo período na economia e nas políticas públicas mundiais. O motivo da crise está associado ao valor do petróleo que triplicou, por causa de uma diminuição da produção desses países produtores. Essa crise não veio sozinha: o dólar sofreu um impacto, pois o petróleo estava altamente associado a essa moeda. A conseqüência dessa desvalorização foi o protecionismo comercial dos países centrais, principalmente dos Estados Unidos, e uma forte especulação financeira. Essas duas crises, do petróleo e do dólar, passaram a pressionar o modelo de produção fordista, baseado na produção e no consumo de massa.

Esse contexto de crise fez com que o sistema e a situação de crescimento econômico possibilitado após a segunda grande guerra não encontrasse mais sustentação. Dessa forma, iniciou-se em meados da década de 1970, um período de crise das estruturas do Estado de Bem-Estar Social. Isso está vinculado a um período de crescente desemprego (fim das políticas de pleno emprego, fundamento do modelo keynesiano), aumento dos preços (fruto da queda de produção), inflação e diminuição dos salários. Esses elementos alimentaram um déficit das contas públicas e dos regimes de proteção social, uma vez que a solidariedade dos poucos que trabalhavam não sustentava aos demais: a massa desempregada.

Além desses pilares econômicos começa a ganhar força a ideologia liberal que pensa uma mínima intervenção estatal com maior liberdade dos indivíduos para atuar no mercado. Nessa argumentação liberal os gastos do Estado na proteção social foram os principais responsáveis pela crise apoiadas nos “déficits orçamentários, pela ampliação sem precedentes dos programas sociais e pela pesada estrutura burocrática que tomou lugar no aparelho do Estado” (LEAL, p. 13, 1990[1]).

A conjuntura brasileira desse período ficou conhecida como “milagre econômico”[2]. Essa época foi acompanhada pela fase mais violenta da ditadura militar, conhecida como “anos de chumbo” iniciado pelo Ato Institucional n° 5[3]. Por outro lado, o milagre econômico esteve baseado em políticas keynesianas sustentadas pela atuação intervencionista do Estado na economia e no setor produtivo por meio das empresas estatais. O Plano de Ação Econômica do Governo – PAEG atuava em duas frentes: combate à inflação e criação e fortalecimento das indústrias de base. O resultado desse período foi um crescimento anual do PIB de 10%. O Brasil passa a sentir os efeitos da crise no final da década de 70 gerando terreno favorável para os movimentos sociais e a redemocratização do país.

Esse contexto de freio ao crescimento econômico forçou uma orientação para uma nova fase da economia mundial dando ênfase para o setor produtivo da prestação dos serviços[4]. A indústria, nessa fase, configura suas atividades com foco em suas escolhas produtivas e os serviços acessórios à produção (contabilidade, marketing, gestão de pessoas) são delegados a outras empresas. Esse novo papel dos serviços na economia e no setor produtivo iniciou um movimento de deterioração das condições de trabalho potencializado pelas terceirizações e informalização das relações de trabalho. Contudo, além desse contexto de precarização da força de trabalho está também associado a esse período o desemprego. Essas situações de desemprego e precariedade questionam o papel e a centralidade do trabalho na sociedade (cf. HABERMAS, 1987).

Outra importante característica desse período foi a inclusão das inovações tecnológicas, criando um novo padrão da informática pessoal e uma facilidade na comunicação. Essas tecnologias auxiliam as indústrias a ter uma maior mobilidade em suas plantas de produção criando um movimento de flexibilidade. Com essas tecnologias passa a ser recorrente a disputa e a mudança das plantas produtivas para locais de baixo custo de mão-de-obra ficando nos países centrais a decisão sobre os rumos produtivos (desterretorialização).

Esses processos no nível econômico e produtivo rediscutem a função do modo de produção fordista na sociedade contemporânea alimentando um debate sobre as bases onde estavam alicerçadas os Estados de Bem-Estar Social (estruturação urbana, solidariedade geracional e emprego formal).

Apesar dessa denominada crise do modelo de produção – taylorismo/fordismo, e do padrão geoeconômico que sustentava as relações mundiais – baseado no petróleo, a diminuição do crescimento econômico observado nos últimos trinta anos não pode ser traduzida como um desmantelamento global dos sistemas de proteção social (cf. Raichellis, 2006). Ocorre por sua vez uma retração em certos direitos e garantias dadas pelo sistema de proteção social, mas não um encerramento por completo das estruturas de proteção social. Estruturas são compreendidas pelas instituições e direitos garantidos dentro de cada sistema de bem estar social. Contudo, essa diminuição dos gastos sociais ocorre mais no nível do discurso do que das práticas dos países desenvolvidos. Dados trazidos por Rezende (1996) demonstram que

As nações de maior renda e com maior grau de desenvolvimento apresentam perfis conservadores em termos da magnitude e composição do gasto social, enquanto que são os países de menor renda e desenvolvimento que se aproximam dos padrões do Estado mínimo.

Esse período onde o discurso da mínima intervenção estatal vigora é denominado como desregulamentação neoliberal, coincidente com o auge da globalização e a financeirização econômica. As conseqüências desse processo para o caso brasileiro implodem o parâmetro do trabalho assalariado na grande indústria e, segundo Richaelis (2006) também “a possibilidade de mobilidade social na cidade ao menos como projeto de futuro que mobilizava o sonho de modernização e progresso das famílias trabalhadoras”.

5.2) Vida urbana, estrutura populacional e trabalho

A compreensão sobre a vida urbana se dá pela dimensão das relações sociais que se estabelecem na cidade, entre seus habitantes e seus diferentes interesses. A estruturação da vida em sociedade no contexto dos últimos tempos tem a cidade como seu lócus. Nela se encontram as pessoas em vida comunitária e a ação estatal passa a ter novas exigências e demandas pela concentração que ocorre na cidade.

O crescimento populacional, no Brasil, seguiu uma tendência de crescimento constante constatado principalmente a partir da década de 1950. Todavia, a partir da década de 90 essa taxa apresenta uma diminuição em seu ritmo de crescimento.

Esse crescimento populacional é simultâneo ao período de industrialização que demanda uma concentração territorial de seus mercados tanto para a produção quanto o consumo. Isso pode ser constatado pela chamada inversão da pirâmide populacional. Esse fato se dá com a migração dos habitantes do campo para a cidade. Atualmente, o país apresenta uma taxa de urbanização na casa dos 90% da população.

Ilustração 1 - Concentração urbana x rural - Brasil

Fonte: (IBGE)

A vida urbana altera substancialmente as demandas populacionais sobre a gestão pública e as políticas públicas. Isso ocorre de forma por vezes contraditórias já que

“se por um lado o Estado exclui as classes dominadas, em certos momentos, ante as necessidades geradas dentro do contexto da acumulação, as suas demandas são introduzidas na dinâmica do processo decisório da intervenção estatal” (JACOBI, p. 04, 1989).

Prova disso é o surgimento de movimentos populares com certo poder de mobilização (JACOBI, 1989, 1990; COSTA, 1997; LEITE, 2000). Nos estudos desses movimentos, o aparelho estatal aparece como uma figura monolítica e opaca, desconsiderando que as ações reivindicatórias e participativas têm limites bastante definidos e que se esgotam no próprio aparelho do Estado (JACOBI, 1989). Daqui se desperta a visão da formação de uma política pública, atualmente conhecida como a agenda governamental. O Poder Local no Brasil ainda assenta-se em bases assimétricas, concentrando no poder executivo as decisões e definições dos rumos locais. Isto é fruto do surgimento às avessas dos direitos componentes da cidadania (CARVALHO, 2002).

Em suma, a vida urbana aumenta a demanda pela atuação do Estado o que faz com que o sistema de proteção social e das políticas públicas tenham uma maior destinação de recursos. Com o aumento da população na cidade o Estado local passa a ter pressões cada vez maiores. Isso ocorre pois a mobilização política e societal ganha maior possibilidade de articulação entre os que tem o mesmo interesse.

A sustentação do regime de proteção social parte do princípio da solidariedade intergeracional já que os mais velhos (aposentados) serão sustentados pelos que ainda trabalham gerando um ciclo virtuoso. Ocorre que de acordo o IBGE (2000) os brasileiros com 60 anos ou mais já somavam 8,6% do total da população. A tendência da população no Brasil segue os países desenvolvidos que estão cada vez mais envelhecidos. A baixa taxa de natalidade e o aumento da esperança de vida decorrente das tecnologias são motivos desse envelhecimento.

Como exemplo, o Estado de São Paulo, de acordo do SEADE (2007), em 1980, a população menor de 24 anos, jovem, representava a maioria da população. Em 2000, seguindo a tendência brasileira, o Estado de São Paulo já tinha uma predominância populacional entre a população adulta.

Uma projeção realizada para esse mesmo estado demonstra que em 2020 a população será representativamente idosa e adulta.

O envelhecimento populacional afeta diferentemente os países desenvolvidos e em desenvolvimento como é o caso brasileiro. Estima-se que em 2050 correrá pela primeira vez na história da humanidade a inversão da pirâmide populacional.

Um dos impactos dessa inversão pode ser compreendido, por exemplo, na política de saúde. Associada à mudança demográfica ocorre a transição epidemiológica já que são cada vez mais freqüentes as doenças fruto da velhice. Essas transformações têm aumentado progressivamente as demandas dos serviços sociais e de saúde que nem sempre conseguem fornecer respostas satisfatórias em função da complexidade dos problemas e da fragmentação desses serviços.

Essa tendência de envelhecimento questiona o princípio de solidariedade já que o número de pessoas que contribuem para o sistema é menor do que os que dependem desse sistema. Ocorre também uma alteração na estrutura das políticas pública chegando a efeitos perceptíveis atualmente como, por exemplo, o fechamento de escolas em zonas de predominância adulta por falta de demanda em idade escolar.

Além do menor número de pessoas que sustentam o sistema ocorre uma mudança no perfil do emprego conforme já foi dito pela mudança da estrutura produtiva. Para Francisco de Oliveira (2004), a chamada flexibilização do contrato de trabalho significa uma informalização que penetra todas as ocupações e redefine por inteiro as relações de classe. Mais do que um mero jogo de palavras, para o autor, a informalização é o trabalho "sem forma" que se expande e, com isso, as relações entre classe, representação e política sofrem um intenso processo de erosão.

Prova desse aumento do setor informal foi que “entre 1985 e 2005, portanto, a massa de rendimento dos trabalhadores informais urbanos cresceu acumuladamente 4,5% mais que a massa de remuneração dos empregados assalariados formais” (POCHMANN, 2007)[5].

Contudo, além da precariedade ocasionada pela informalidade, o desemprego aumenta gerando uma demanda ainda maior dos sistemas de proteção social. Segundo dados do DIEESE (2001) os principais atingidos pelo desemprego são os jovens e os que estão na faixa etária mais produtiva 9^de 35 aos 40 anos)[6]. Para Dowbor (2006) usando dados da PNAD (2004, p. 72) uma população ocupada de 85 milhões, 46,7 milhões são empregados, 6,5 milhões são trabalhadores domésticos, 18,6 milhões estão na categoria “conta própria”, 3,5 milhões são empregadores, 3,4 milhões trabalham para o autoconsumo, 5,9 milhões “sem declaração”. No conjunto, 27,4 milhões com carteira assinada.

A incerteza que paira sobre a idéia do desemprego não atinge somente àquele desempregado, mas todos que temem pelos seus empregos ou que transitam nas profundas transformações que as relações de trabalho sofreram contemporaneamente.

6) Algumas conclusões

A precarização do mundo do trabalho, as dificuldades financeiras do Estado de Bem-Estar Social e o crescimento significativo da parcela da população dependente de benefícios não contributivos têm provocado e alimentado a discussão sobre a viabilidade e eficácia da manutenção dos sistemas de proteção social provocando o debate sobre o retorno das políticas de renda garantida. Esse contexto para as políticas públicas rediscutem o papel do Estado nas políticas sociais. O que parece em crise não é só a estrutura do crescimento econômico e de Bem-Estar Social, mas também a estrutura de organização das relações sociais gerada por este padrão. Reforçando isso Raichelis (2006) cita que “o retraimento do Estado em relação aos gastos sociais vem contribuindo para a sua desresponsabilização em relação às políticas sociais universais e o conseqüente retrocesso na consolidação e expansão dos direitos sociais, sob o argumento da crise fiscal”.

Dessa forma, o debate em torno das políticas públicas passa por uma análise sobre o universo de atuação do Estado. Questionam-se as políticas públicas de cunho universais (universalização) baseadas no princípio da cidadania e retrocede-se para uma visão sobre as escolhas de focos dos mais necessitados (focalização). Dentro desse princípio sustenta-se que as políticas de previdência, por exemplo, sejam baseadas no princípio da capitalização ao invés da solidariedade. Essa visão sustenta também a visão do pagamento dos serviços prestados pelo setor público, ficando ao critério deste a escolha de quem pagará ou qual o foco das políticas públicas.

Abre-se dentro dessa discussão espaço para uma nova conceituação do que se entende por espaço público não estatal. Os movimentos denominados de terceiro setor se enquadram nessa discussão.

Para essas instituições passam a ser delegadas funções essenciais de proteção social. A Constituição Federal de 1988, por exemplo, garante por meio dos convênios a ação descentralizada das políticas públicas. Prova disso é o alto índice de dependência financeira dos recursos públicos nas organizações do terceiro setor. CABRAL (2008), por exemplo, cita que 72,7% dos recursos dessas organizações são desse setor enquanto 27,3% são provenientes de doações e taxas.

7) Obras indicadas sobre o tema

• CABRAL, E. H. Terceiro Setor: Gestão e controle social. São Paulo: Ed. Saraiva, 2008
• CARVALHO, J. M. Cidadania no Brasil: O longo caminho. Rio de Janeiro, Ed. Civilização Brasileira, 2002
• Castel, R. As metamorfoses da questão social: uma crônica do salário. Petrópolis, RJ: Vozes, 1998.
• COSTA, S. Movimentos sociais, democratização e a construção de esferas públicas locais . Rev. bras. Ci. Soc., vol.12, no.35, Out 1997
• DOWBOR, L. o que acontece com o trabalho? São Paulo: 2006. Disponível em http://dowbor.org/actrab.asp. Acesso em 04 de dezembro de 20008.
• HABERMAS, J. A nova intransparência: A crise do estado de bem-estar social e o esgotamento das energias utópicas. Revista Novos Estudos – CEBRAP, São Paulo, n. 18, p. 103-114, Setembro de 1987. Disponível em  http://www.cebrap.org.br/imagens/Arquivos/a_nova_intransparencia.pdf
• JACOBI, P. Movimentos Sociais e Políticas Públicas: Demandas pro saneamento básico e saúde São Paulo 1974-84. São Paulo: Cortez Editora, 1989
• LEAL, S. M. R. A outra face da crise do Estado de Bem-Estar Social: Neo-liberalismo e os novos movimentos da sociedade do trabalho. Campinas: Cadernos NEPP, n. 13, 1990. Disponível em http://www.nepp.unicamp.br/Cadernos/Caderno13.pdf acesso em 05 de dezembro de 2008.
• LEITE, M. P. Entre o individualismo e a solidariedade: dilemas da política e da cidadania no Rio de Janeiro. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol.15, no.44, p.43-90, Out, 2000
• RAICHELIS, R. Gestão pública e a questão social na grande cidade. Lua Nova [online]. 2006, n. 69 [Consultado em 28 de novembro de 2008], pp. 13-48. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=s0102-64452006000400003&lng=en&nrm=iso>. issn 0102-6445. doi: 10.1590/s0102-64452006000400003

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[1] Disponível em http://www.nepp.unicamp.br/Cadernos/Caderno13.pdf.

[2] Outras conquistas nacionais no plano internacional, como por exemplo, o tricampeonato mundial, auxiliaram o governo militar na construção de um imaginário do milagre econômico e arraigamento do nacionalismo.

[3] Para mais informações sobre o AI5 e suas conseqüências atuais acessar http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-88392001000400002&script=sci_arttext&tlng=en.

[4] Uma interessante análise é realizada por Dowbor (2006), disponível em dowbor.org/actrab.asp.

[5] Disponível em http://www.revistaforum.com.br/sitefinal/EdicaoNoticiaIntegra.asp?id_artigo=730 acesso em 04 de dezembro de 2008.

[6] Disponível em http://www.dieese.org.br/esp/mercadodetrabalho.pdf