Constituição das políticas sociais no Brasil: descentralização, universalização e participação

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As políticas sociais brasileiras tiveram grandes mudanças a partir da Constituição de 1988. O Estado, agente responsável por elas antes da Constituição, alterou a maneira como agia. A descentralização, a universalização e a participação social foram as novidades que romperam com o modelo anterior, marcado pela centralização, o mérito e a tecnicidade (NASCIMENTO; ZUQUIM, 2009).

A descentralização, um dos elementos da inovação das políticas sociais, carregava uma esperança. Esse discurso entendia que uma aproximação entre o poder decisório e os beneficiários da política iria, automaticamente, aumentar a apropriação social e, consequentemente, alterar o quadro republicano brasileiro. Com essa esperança, a descentralização qualificaria a sociedade em processos autênticos de participação. Além disso, seria também um contraponto ao sistema centralizado no nível federal que representava uma lacuna entre as reais necessidades dos cidadãos e maneira de se fazer uma ação pública. Descentralização e redemocratização no novo cenário pós-constituinte foram tratadas como irmãs siamesas. As duas eram vistas como “garantia de equidade para a inclusão de novos segmentos da população na esfera do atendimento estatal” (FARAH, 2001, p. 125). Elas representavam o ponto de encontro entre a técnica e a política. A redemocratização está associada à compreensão da descentralização porque existia certa dúvida da possibilidade de atuação e de controle social em um espaço ampliado. Conforme cita Frey (2000, p. 92),

em um corpo político de um país de grande extensão territorial só poucas pessoas poderão ter acesso à esfera pública. Quanto mais uma comunidade política centraliza competências e direitos decisórios, tanto menor o número de cidadãos dispondo realmente de acesso à esfera pública.

Sendo assim, o poder local aparece como terreno fértil para as demandas participativas por parte dos movimentos sociais. É na esfera local que ocorrem as pressões pelo encontro entre o conhecimento das violações dos direitos dos cidadãos, possibilitadas pela política e o estabelecimento de prioridades sociais, realizadas pela técnica. Essas duas realizações ocorrem na concepção de uma política pública e são realizadas no contexto de cogestão entre sociedade e Estado. 
As políticas sociais brasileiras foram consolidadas em momentos populistas e autoritários da história governamental brasileira. Além disso, tiveram como base o modelo de provisão estatal no qual, segundo Farah (2001, p. 124), "cabe ao Estado a responsabilidade pela provisão de bens e serviços públicos, dada a insuficiência das respostas oferecidas pelo mercado e diante da fragilidade da sociedade civil perante os enormes desafios na área da reprodução social". Aureliano e Draibe (1989), em periodização sobre a formação do Estado de Bem-Estar Social no Brasil, entendem a fase de 1930 até 1964 como introdução e expansão fragmentada. O que demarca essa chamada fragmentação foi a existência de diferentes institutos no provimento da política social. Central nesse período foi o caráter meritocrático da cidadania, ou “cidadania regulada” (Santos, 1987), já que o status só era atingindo quando estava associado a uma posição ocupacional. Assistência aos pobres, por exemplo, era delegada às instituições privadas, associadas à caridade, ou aos abrigos e prisões, quando aquelas não davam conta.

O momento seguinte, na periodização daqueles autores, compreendendo 1964 até 1988, é a chamada fase da “consolidação institucional e reestruturação conservadora”. Nesta fase ocorre a concentração dos institutos com a preocupação de romper com certos núcleos políticos e financeiros que se criaram em torno dos mesmos. Soares (2001) cita que as características desse período pós-64 são expressas nos princípios:

1. extrema centralização política e financeira no nível federal das ações sociais do governo; 2. fragmentação institucional; 3. exclusão da participação social e política da população nos processos decisórios; 4. autofinanciamento do investimento social; e 5. privatização

Em linhas gerais, a política social brasileira nesses dois períodos foi caracterizada pela presença da (a) política baseada no seguro (Viana, Elias e Ibañes, 2005), pela (b) centralização decisória e financeira (Farah, 2001) e pela escolha indireta (Arretche, 1999). Respectivamente, a universalização, a descentralização das políticas públicas e a participação social romperam com essas características e incluíram uma dimensão comunicacional no contexto do processo decisório da política pública. Essa dimensão está compreendida no contexto desse artigo como um recondicionamento da decisão sobre as ações do Estado de um lócus estatal/governamental para uma ampliação de atores envolvidos nesse contexto, ou o que se denomina como espaço público.

A Constituição de 1988 finaliza a cidadania meritocrática, pois regulamenta em seu texto princípios como a universalidade da cobertura das políticas sociais, o reconhecimento dos direitos sociais e a afirmação do dever do Estado como agente responsável pelas ações de proteção social. Essas características dão base para a formação da universalização e do reconhecimento cidadão nas políticas sociais rompendo com o modelo de seguro que existia anteriormente. A partir desses princípios, a seguridade social foi o modelo proposto no texto constitucional, principalmente a partir do seu artigo 194.

Por sua vez, a execução desses novos princípios aconteceria a partir de um sistema descentralização e participativo. Esses elementos constituem a base para os elementos comunicativos na constituição das políticas sociais no Brasil contemporâneo.

O ente local, ou o município, tem posição estratégica na execução das políticas universalizadas, contudo isso é regulamentado a partir da visão de co-gestão entre governo e sociedade. Descentralização e universalização se dão nesse contexto local e co-gestionado. Essa realidade possibilitaria uma ação local, baseada na co-gestão entre governo e sociedade, com grandes potenciais de atuação e busca da eficácia nas políticas públicas. Contudo, passadas duas décadas da promulgação da constituição ainda é constatado um predomínio governamental nas decisões sobre as políticas universais (Sampaio, 2006).

O processo de descentralização foi realizado em “condições institucionais inteiramente distintas daquelas que viabilizaram a consolidação do Sistema Brasileiro de Proteção Social” (Arretche, 1999, p. 112). Isso ocorreu, pois, conforme já foi dito, o sistema nacional foi caracterizado pela estrutura centralizada no governo federal. Na Constituição de 1988, os Estados e os Municípios passaram a ser entes federativos autônomos e, portanto, o processo de transferência de atribuições de responsabilidades sobre as políticas sociais se daria com base em “estratégias bem-sucedidas para adesão dos governos locais”.

Dessa forma a descentralização aconteceria a partir de variações de coordenações e autonomias (Arretche, 2004) entre os entes federados. Essas duas variáveis são distintas, de acordo com a formação de cada política. Isso ocorre como fruto do processo histórico de constituição de cada política setorial bem como pelos “requisitos institucionais postos pelas políticas prévias, as regras constitucionais e a própria engenharia operacional de cada política social” (Arretche, 1999, p. 112).

Essa realidade impõe aos entes locais o domínio da linguagem técnica da gestão das políticas públicas. Esse fato condiciona a gestão das políticas públicas sociais e universais a compreensão dos parâmetros nacionais para a política, bem como a compreensão dos limites e potenciais locais para cada área. Ou seja, no contexto da co-gestão é criado no ente local a necessidade de compreensão das linguagens técnicas e tecnológicas para a ação frente a uma determinada questão pública. A tecnologia está compreendida, no contexto desse artigo, como o modus operandi, mais ou menos padronizado, que é necessário na ação de gestão do espaço dos Conselhos. Os recursos são fundamentais para a compreensão desse conceito e o entendimento dos limites das práticas dos conselhos.

As dimensões comunicacional e tecnológica foram apresentadas como categorias de análise para a compreensão das políticas públicas contemporâneas. Uma melhor análise dessas dimensões faz com que a realidade histórica de cada uma das políticas também seja considerada. Assim, a consolidação de cada campo de atuação e também os grupos que disputam as dimensões anteriores, são elementos fundamentais para compreender a maneira de acomodação de cada política. Esse contexto histórico, junto com as dimensões trazidas, cria espaço para o conceito de governança que requer o diálogo entre os três poderes: o público, o econômico e a sociedade civil organizada. O Estado não pode se eximir de seu papel regulador que é realizado a partir do intenso diálogo com as esferas econômica e social e reforçado nas políticas sociais por parâmetros dados pela Constituição de 1988. As cadeias produtivas, no contexto da governança, rompe uma visão estreita de desenvolvimento norteado apenas pela lógica da competitividade predatória. A sociedade civil, por sua vez, se qualificaria em processos autênticos de participação social (Alves, Castro, Nascimento. 2008). O conceito de governança alia, por sua vez, a participação social e a co-gestão entre sociedade e Estado.

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